Das Programm Stadtumbau Ost ist inzwischen nahezu vier Jahre alt, damit ist rein rechnerisch die Halbzeit der bisher für den Zeitraum von 2002 bis 2009 festgelegten Programmlaufzeit erreicht. Dies ist Grund genug, auf die Erfolge aber auch die Probleme der bisherigen Umsetzung des Programms zu schauen und sich dabei mit der Frage auseinanderzusetzen: Wann ist Stadtumbau erfolgreich? Angeknüpft wird daran dann die Frage: Wer ist eigentlich im Stadtumbau erfolgreich?

Aufwertung und Rückbau zwei Seiten eines Programms

Mit dem Programm Stadtumbau Ost sind zwei wesentliche Ziele verbunden:

-          die Steigerung der Attraktivität ostdeutscher Städte (städtebauliche Zielorientierung) und

-          die Reduzierung des Überangebotes an Wohnraum durch Abriss von 350.000 Wohnungen (wohnungswirtschaftliche Zielorientierung).

Die Verbindung dieser beiden Ziele innerhalb eines Programms soll dazu beitragen, die Zukunftsfähigkeit ostdeutscher Städte unter den Rahmenbedingungen rückläufiger Bevölkerungszahlen und hoher Leerstände zu sichern.

Beide Zielorientierungen sind allerdings nicht immer mit denselben Maßnahmen und Strategien erreichbar. So kann der Abriss von Wohnungen im Altbaubestand durchaus einen Beitrag zur Stabilisierung der Wohnungswirtschaft leisten,[1] trägt aber i.d.R. nicht unbedingt zur Attraktivitätssteigerung der Städte bei. Aufwändige Aufwertungsmaßnahmen werden sich hingegen nicht immer unmittelbar stabilisierend für die Wohnungswirtschaft auswirken.

Von einer Bürgermeisterin im Land Brandenburg wurde diesbezüglich einmal treffend formuliert: „Was aus wohnungswirtschaftlicher Sicht sinnvoll sein mag, kann aus stadtplanerischer Sicht eine Katastrophe sein.“ Ein Satz, der auch umgekehrt seine Bedeutung nicht verliert. Hier werden die dem Stadtumbau innewohnenden Zielkonflikte sichtbar. Diese sind angesichts der Dimension der Problemlage und der nur begrenzt zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel derzeit nur teilweise lösbar.

Erfolgreicher Stadtumbau: ein Idealbild

Um den Stadtumbauprozess erfolgreich zu gestalten, erscheint es notwendig, diese Zielkonflikte wahrzunehmen und in einem kooperativen Verfahren für die beteiligten Akteure zumutbare und an gemeinsamen strategischen, gesamtstädtischen Zielen ausgerichtete Lösungen zu entwickeln. Dies setzt bei allen Akteuren voraus, Verständnis für die jeweils anderen Beteiligten im Stadtumbau zu entwickeln und – wenn notwendig – eigene Interessen den gesamtstädtischen Zielen unterzuordnen.

Der Abriss von Wohnungen ist in einer solchen idealtypischen Herangehensweise nicht allein eine Maßnahme zur Stabilisierung der Wohnungswirtschaft, sondern kann – richtig verortet – auch eine Chance sein, Rückbau und Abriss als Elemente eines gesamtstädtischen Aufwertungsprozesses zu begreifen. Durch Abriss vom Stadtrand her kann eine stärkere Konzentration auf die Innenstädte unterstützt werden, durch Rückbau können städtebaulich ungünstige Situationen und Baustrukturen neu geordnet werden, durch neue Grünbereiche kann die Schaffung zusätzlicher Qualitäten in bisher hochverdichteten Quartieren eingeleitet werden.

Im Vordergrund steht ein aus gesamtstädtischer Sicht entwickeltes Leitbild der künftigen Stadtentwicklung, das vorhandene Überkapazitäten auf dem Wohnungsmarkt berücksichtigt und daraus Gestaltungsspielräume formt. Gleichzeitig wird davon ausgegangen, dass die betroffenen Akteure beim Stadtumbau eng miteinander kooperieren, eigene „Egoismen“ überwinden und gemeinsam handeln. Genau so wie Lang / Tenz (2003: 139) es in ihrer Vision einer Lean City beschreiben: „Die umfangreichen Probleme der Schrumpfung betreffen alle städtischen und regionalen Akteure. Daher gelingt es, in Krisensituationen alle Akteure an einen Tisch zu holen und in einer strategischen Allianz ein integriertes Gesamtkonzept zu erarbeiten, das von einer breiten Basis getragen wird.“

Soweit die Theorie, warum aber ist es in der Praxis so schwer, diese umzusetzen?

Ein wesentlicher Punkt dabei ist sicherlich die Dimension der Problemlage. Nahezu ein Drittel der ca. 300 Kommunen, die sich am Programm Stadtumbau Ost beteiligen, weisen einen gesamtstädtischen Wohnungsleerstand von mehr als 15 Prozent auf. In 37 Städten stehen sogar mehr als 20 Prozent aller Wohnungen leer. Trotz des inzwischen realisierten Abrisses von über 100.000 Wohnungen kann bisher maximal konstatiert werden, dass ein weiteres Ansteigen der Leerstandszahlen und damit eine weitere Problemzuspitzung verhindert wurde.[2]

Beschleunigung des Rückbautempos?

Betrachtet man einzelne Städte, insbesondere die, die besonders früh umfangreiche Stadtumbaumaßnahmen eingeleitet haben, so sind dennoch beachtliche Erfolge erkennbar. In der Großsiedlung Zwickau-Eckersbach ist nach dem Abriss von ca. 3.500 Wohnungen eine parkähnliche Landschaft entstanden. In Halle-Silberhöhe wird aus der ehemals hochverdichteten Großsiedlung eine „Waldstadt“. In Magdeburg, Neustädter Feld, wurden fünf- und sechsgeschossigen Plattenbauten zu einer Reihenhaussiedlung umgebaut. Weitere Stadtumbauprojekte lassen sich benennen (bspw. in Leinefelde, Halberstadt, Schwedt/Oder), wo verbunden mit umfangreichen Bestandsreduzierungen neue städtebauliche Qualitäten innerhalb der Stadtumbaugebiete entstanden sind.

Zwickau-Eckersbach: Nach dem flächenhaften Abriss von mehr als 3.000 Wohnungen ist eine parkähnliche Landschaft entstanden. Foto: Heike Liebmann.

Allerdings wird in den meisten der genannten Städte auch deutlich, dass sich ausgehend von größeren Wohnungsabrissen am Stadtrand bisher nicht quasi automatisch Regenerierungsprozesse in den Kernstädten oder planerisch definierten „Konsolidierungsgebieten“ entwickeln, die sich bspw. in Form von erhöhten Wohnungsnachfragen oder steigenden Bestandsinvestitionen niederschlagen könnten. Diese mit dem „Rückzug vom Rand“ implizit erhoffte Folgewirkung tritt nur in wenigen Stadtteilen / Innenstädten tatsächlich ein.

Ist hier also die Schlussfolgerung abzuleiten, der Stadtumbau braucht eine weitere Beschleunigung, um möglichst schnell das vorhandene Überschussproblem zu lösen? Möglich wäre eine solche Beschleunigung, wenn die vorhandenen Fördermittel weiter aufgestockt würden, da schon heute längst nicht alle vorliegenden Förderanträge zum Erhalt von Abrissmitteln bewilligt werden können. Angesichts nicht gerade üppig gefüllter Kassen bei allen an der Finanzierung des Stadtumbauprogramms beteiligten Akteursgruppen, ist eine Aufstockung der Mittel allerdings eher nicht zu erwarten. Das bedeutet, dass einerseits andere Finanzierungsquellen für den Abriss erschlossen und andererseits Alternativen für den Umgang mit leerstehenden Gebäuden gesucht werden müssen.

Einseitige Anreizwirkungen der Altschuldenhilfe

Neben den oben beschriebenen Beispielen, die alle für einen flächenhaften Rückzug aus Teilbereichen von Siedlungen des industriellen Massenwohnungsbau der 1970er und 1980er Jahre stehen, vollziehen sich in nicht wenigen Städten andere Prozesse. Ausgehend von der doppelten Anreizwirkung, die sich aus dem Erhalt von Rückbaufördermitteln einerseits und der Entlastung von Altschulden andererseits ergibt, geht es manchen Akteuren vor allem darum, in möglichst kurzer Zeit eine möglichst hohe Entlastung von vorhandenen Leerstandskosten zu erreichen. Der sich daraus ergebende Aktionismus macht dann auch vor historischen Altbaubeständen oder stadtbildprägenden Gebäuden nicht mehr Halt. Diese Handlungsweisen werden teilweise durch einseitige Prioritätensetzungen der Länder bei der Fördermittelvergabe zusätzlich begünstigt, indem in einzelnen Ländern eine fast ausschließliche Konzentration der Fördermittel des Programmbereichs Rückbau auf die nach dem §6a Altschuldengesetz zu entlastenden Wohnungsunternehmen erfolgt. Andere Akteursgruppen werden dabei von einer Beteiligung am Stadtumbauprogramm nahezu ausgeschlossen. Stadträumliche Interessen des Stadtumbaus bleiben hier zusehends auf der Strecke.

Wenn solcherart Aktionismus bzw. ausschließlich wohnungswirtschaftliche Interessenlagen dazu führen, dass der Bezug zu den Zielsetzungen des Stadtentwicklungskonzeptes in der jeweiligen Stadt verloren geht, schließt man sich gern der von Prof. Sulzer formulierten Mahnung zu einer „Entschleunigung“ des Abrissprozesses an (Bundestransferstelle Stadtumbau Ost 2005).

Wesentlich ist hier der Punkt, dass mit der Kopplung von Altschuldenhilfe und Stadtumbauförderung starke Anreize für den Abriss von Wohnungen (zumindest für AHG-Unternehmen) gesetzt werden, wohingegen Alternativen für den Umgang mit Leerstand deutlich schlechter gestellt werden. Egal ob es um eine Sicherung (oder auch die Veräußerung) von erhaltenswerten Altbaubeständen, die dauerhafte Nachnutzung der Gebäudehüllen oder um eine flächenhafte Stilllegung ganzer Quartiere geht, es bleibt in diesen Fällen immer die Frage der Altschulden offen. Für die Unternehmen ist es daher manches Mal attraktiver, Fördermittel ‚mitzunehmen’, als über Alternativen zum Abriss auch nur nachzudenken.

Erfolg des Stadtumbaus nicht allein quantitativ messbar

Deutlich wird hier, der Erfolg des Stadtumbaus lässt sich nicht allein quantitativ messen. Doch genau dies geschieht vielfach. Wird über die Umsetzung des Stadtumbaus berichtet, so wird immer wieder zuerst (oftmals auch ausschließlich) von der Höhe der Abrisszahlen gesprochen. D.h., es wird vor allem ein wohnungswirtschaftliches Kriterium zugrunde gelegt.

Das liegt daran, dass eine qualitative Evaluierung der Wirkungen des Programms bisher in der Regel nicht stattfindet und es auch an qualitativen Bewertungskriterien, die dann vor allem weiche Standortkriterien einbeziehen müssten, mangelt. Aufwertungsmaßnahmen bspw. lassen sich nicht ebenso plakativ mit wenigen Zahlen messen und beschreiben. In der Folge wird das Programm Stadtumbau Ost in der Öffentlichkeit oft auf den Abriss reduziert und der Vollzug des Abrisses bereits als Erfolg gewertet.

Ein kontinuierliches – auf quantitative (gut messbare) Daten ausgerichtetes – Stadtumbau-Monitoring wird dieses Problem nur teilweise lösen können. Es muss untersetzt werden durch eine regelmäßige Programmevaluation, die sich auch auf qualitative Erhebungen (Befragungen, Experteninterviews etc.) stützt. Nur so sind vertiefende Aussagen, im Hinblick auf die erzielten Wirkungen der Programmumsetzung (Akzeptanz von Maßnahmen, Veränderung von Images, Placemaking), möglich.

Wohnungswirtschaftliche Akteurskonstellationen im Stadtumbau

Doch wieso ist in vielen Städten im Stadtumbauprozess eine so deutliche Dominanz wohnungswirtschaftlicher Interessenlagen zu beobachten? Hält das am Anfang des Beitrages entwickelte harmonische Verständnis der Akteursbeziehungen im Stadtumbau möglicherweise in der Realität nicht Stand? Welche wohnungswirtschaftlichen Akteure sitzen denn am gemeinsamen Tisch, wenn es um die Planung und Umsetzung des Stadtumbaus geht?

Die Wohnungseigentümer sind keine homogene Gruppe. Mindestens drei Anbietergruppen sind zu unterscheiden, die in ganz unterschiedlicher Art und Weise am Stadtumbau mitwirken:

-          große, institutionelle Wohnungsvermieter (kommunale Wohnungsgesellschaften und große Wohnungsgenossenschaften),

-          größere semiprofessionelle Anbieter,

-          kleine private, nicht professionelle Wohnungsanbieter.

Die Gruppe der institutionellen Wohnungsanbieter ist derzeit am stärksten im Stadtumbau aktiv.[3] Die zumeist im Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen e.V. (GdW) vertretenen Eigentümer waren mehrheitlich bereits an der Erstellung der Integrierten Stadtentwicklungskonzepte beteiligt und konnten hier eigene Interessen in den Abstimmungsprozess mit den Kommunen einbringen. Es ist diejenige Akteursgruppe, die derzeit über die klarsten eigenen Strategien im Stadtumbau verfügt. Trotzdem beteiligen sich hieraus vorrangig nur diejenigen Unternehmen an der tatsächlichen Umsetzung des Stadtumbaus, die eine Entlastung ihrer Altschulden nach §6a AHG erhalten.

Die zweite Gruppe der größeren Wohnungsanbieter (neu gegründete kleinere Genossenschaften, Zwischenerwerber, so genannte TLG-Bestände, zunehmend auch ausländische Fondgesellschaften) ist im Wesentlichen durch relativ „marktferne“ Unternehmensführungen, die oft keinen räumlichen Bezug zu ihren Beständen besitzen, gekennzeichnet. Diese Akteure zeigen – auch angesichts der teilweise erfolgten Komplettsanierung der eigenen Bestände – i.d.R. kein Interesse, sich aktiv an der Erstellung / Fortschreibung von städtebaulichen Entwicklungskonzepten oder der Umsetzung von Stadtumbaumaßnahmen zu beteiligen. Ihnen geht es vor allem um eine marktwirtschaftliche Verwertung der eigenen Bestände. Eine Ausnahme bilden in gewisser Weise in den 1990er Jahren neu gegründete Genossenschaften, die durchaus einen Bezug zu ihrer Wohnumgebung / der Stadt haben, allerdings aufgrund der eigenen finanziellen Situation oft über keinen Handlungsspielraum verfügen und damit den Stadtumbau eher von außen beobachten. Bisher ist es nahezu nicht möglich, diese Gruppe der größeren semiprofessionellen Anbieter tatsächlich für eine Beteiligung am Stadtumbau zu aktivieren.

Die kleinen privaten Wohnungsanbieter verfügen jeweils nur über wenige Wohnungen, die sich zumeist im Altbaubestand und manchmal auch im seit 1990 errichteten Neubaubestand befinden. Insgesamt verfügen diese Eigentümer über rund 2,1 Millionen Mietwohnungen in Ostdeutschland (einschließlich Berlin-Ost). Sie sehen ihre Wohnungen als langfristige Wertanlage, die vor allem substanziell zu erhalten ist. Gleichzeitig aber verfügen sie teilweise nur über geringe Marktkenntnisse. Der finanzielle Handlungsspielraum dieser Akteursgruppe ist durch bereits getätigte Sanierungen, Mietausfälle und häufig nicht vorhandene finanzielle Rücklagen gering. Sie agieren bisher vor allem als Einzelakteure auf dem Wohnungsmarkt, die kaum Kontakt untereinander und zur öffentlichen Verwaltung haben und zumeist keinen Bezug zum Programm Stadtumbau Ost besitzen. Dies zumal, da auch von Seiten der Verwaltung im Rahmen des Stadtumbaus bisher vielfach nur geringe Anstrengungen unternommen wurden, die Privateigentümer intensiv in den Stadtumbau einzubeziehen. Dem mit der Umsetzung von umfangreicheren Stadtumbaumaßnahmen im Altbaubestand verbundenen Aufwand (personell, finanziell, Know How) ist diese Akteursgruppe daher derzeit i.d.R. nur eingeschränkt gewachsen.

Von den drei beschriebenen Akteursgruppen sind z. Zt. vor allem die großen professionellen Wohnungsunternehmen am Stadtumbau beteiligt. Sie sind in der Lage, die vorhandenen Instrumente professionell zu nutzen und nehmen so mit ihrer Energie und ihren klar formulierten Zielen großen Einfluss auf die Stadtentwicklung. Gleichzeitig wird für die Wohnungsunternehmen eine gewisse Entlastung (sowohl bezogen auf den Leerstand, als auch auf die finanzielle Situation der Unternehmen) spürbar. Die Wohnungsleerstände der im GdW organisierten Wohnungsunternehmen sind von 16,2 % im Jahr 2002 über 16,0 % im Jahr 2003 (398.000 Wohnungen) auf 15,0 % im Jahr 2004 (360.000 Wohnungen) gesunken. Ohne die erfolgten Abrisse wäre die Leerstandsquote auf 18,5 % gestiegen (GdW 2005).

Die Einbeziehung der privaten Wohnungseigentümer, die verstärkt im Altbaubestand vertreten sind, in den Stadtumbau ist eine Voraussetzung und ein wichtiges Potenzial für die Aufwertung der Innenstädte bzw. für die Erreichung des Stadtumbauziels „Stärkung der Attraktivität der Städte“. Trotzdem gibt es dafür (im Gegensatz zur Einbindung der großen Wohnungsunternehmen) in vielen Städten keine klare Strategie. Die privaten Wohnungsanbieter ihrerseits sind bisher schwach aufgestellt. Sie verfolgen erst ansatzweise das Ziel, tatsächlich Einfluss auf die Stadtentwicklung zu nehmen. Es fehlt ihnen an Manpower, Vernetzung untereinander und strategischem Know How, um sich selbst stärker als Partner im Stadtumbau anzubieten. Trotzdem sind sie, wie Erfahrungen aus verschiedenen Städten zeigen, durchaus aktivierbar (bspw. Leipzig, Magdeburg, Neustadt an der Orla). Allerdings erfordert der Aufbau von Kooperationen zwischen bzw. mit den Einzeleigentümern ein hohes Maß an Koordination und fachlicher Unterstützung.

Die Beteiligung der Wohnungseigentümer am Stadtumbau befindet sich somit in einer Schieflage, die sich dann auch in der stadträumlichen Verteilung der bisher umgesetzten Stadtumbaumaßnahmen widerspiegelt, die sich weniger an städtebaulichen Kriterien als vielmehr an konkreten Zugriffsmöglichkeiten orientiert. Matthias Bernt umschreibt die Situation sehr deutlich: „In der Praxis wird Stadtumbau nicht nur primär als wohnungswirtschaftliches Problem verstanden, sondern meist auch auf die Probleme der abrisswilligen Unternehmen verengt. … Sie (die Stadtumbauförderung, H.L.) offeriert dadurch zwar Prämien für kooperatives Verhalten – aber sie tut dies derart selektiv, dass ein Zusammenhang zu den angestrebten Zielen des Stadtumbaus kaum noch zu erkennen ist“ (Bernt 2005: 126). Der Stadtumbau ordnet sich so nicht selten den Sachzwängen einer wohnungswirtschaftlichen Logik unter, die die räumlichen und thematischen Handlungsalternativen erheblich beschränkt. „Stadtplanung degradiert unter diesen Umständen vielfach zum Einarbeiten von Abrissplänen der Wohnungswirtschaft in städtische Planungsunterlagen.“ (ebenda: 128)

Ist ein erfolgreicher Stadtumbau möglich?

Trotz der beschriebenen Probleme soll an dieser Stelle Mut gemacht werden. Ein erfolgreicher Stadtumbau ist möglich und viele interessante Beispiele wie in Lutherstadt Wittenberg, Neustadt an der Orla, Leinefelde oder Guben belegen dies! Notwendig scheint allerdings eine Diskussion über die Grenzen des Stadtumbauprogramms und eine Auseinandersetzung darüber, wie über den steuernden Einsatz von Fördermitteln die größten Wirkungen für die Gesamtstadt erreicht werden können. Dazu sind oftmals veränderte Prioritätensetzungen im Stadtumbau notwendig, die bei den zu erhaltenden bzw. zu stabilisierenden Stadtteilen ansetzen und die dort vorhandenen Qualitäten erkennen und entwickeln. Im Vordergrund stehen dann nicht mehr zuerst Abrissquantitäten sondern die Schaffung von Qualitäten in einer Stadt, die an ihre Zukunftsperspektive glaubt.

Im Stadtzentrum von Wittenberg nach der Aufwertung; Foto: Heike Liebmann.

Verbunden damit ist die Erkenntnis, dass sich allein aus dem Abriss von Wohnungen keine Zukunftsfähigkeit für Städte ableiten lässt. Nur wenn der Abriss in ein gesamtstädtisches Leitbild der Qualifizierung von Stadtstrukturen eingebettet wird, können daraus auch für die Bewohnerschaft in den Städten nachvollziehbare und positive Perspektiven erwachsen. Deutlicher formuliert: von neu entstehenden Grün- oder Brachflächen am Stadtrand gehen keine wirklichen Entwicklungsimpulse für die Stadtentwicklung aus. Diese müssen vielmehr durch Aufwertungsmaßnahmen in den zukunftsfähigen Stadtteilen geschaffen werden. Wenn der Stadtumbau ausschließlich als Stadtrückbau verstanden wird, wird dies der Grundintention des Programms nicht gerecht.

Wichtig erscheint in diesem Zusammenhang allerdings eine Veränderung einseitiger Anreizwirkungen (zumal in seiner Kopplung mit der Altschuldenentlastung) bezogen auf den Wohnungsabriss sowie eine stärkere aktive Gestaltung und Steuerung des Stadtumbaus durch die Kommunalverwaltungen. Sie müssen Sorge dafür tragen, dass die gemeinsam vereinbarten Ziele des Integrierten Stadtentwicklungskonzeptes als Richtschnur des Stadtumbaus dienen und der Blick für die strategische gesamtstädtische Entwicklung nicht verloren geht. Voraussetzung dafür ist zum einen, dass die Stadtentwicklungskonzepte eine hohe Qualität aufweisen und regelmäßig fortgeschrieben werden. Zum anderen ist in bestimmten Abständen eine Evaluierung der Wirkungen der Programmumsetzung notwendig.

Die eingangs gestellte Frage kann somit nur aus einer ganzheitlichen Sicht der Stadtentwicklung beantwortet werden. Die Antwort ist daran zu messen, wie es gelingt einen Beitrag zu leisten, um die Zukunftsfähigkeit der jeweiligen Stadt zu sichern. Wesentlich dabei sind funktionsfähige Stadtstrukturen und ein Stadtbild, das zum Bleiben einlädt.

Literatur:

Bernt, Matthias 2005: Stadtumbau im Gefangenendilemma. In Weiske, C.; Kabisch, S.; Hannemann, C.: Kommunikative Steuerung des Stadtumbaus. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 109-130.

Bundestransferstelle Stadtumbau Ost 2005: Dokumentation der Transferveranstaltung zur Stärkung innerstädtischen Wohnens. Erkner (www.stadtumbau-ost.info).

[GdW 2005] Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen 2005:

Wohnungswirtschaftliche Daten und Trends 2004.

Lang, Thilo; Tenz, Eric 2003: Von der schrumpfenden Stadt zur Lean City. Prozesse und Auswirkungen der Stadtschrumpfung in Ostdeutschland und deren Bewältigung. Dortmund: Vertrieb für Bau- und Planungsliteratur.