Seit einigen Jahren ist die Stadtentwicklung in Ostdeutschland gekennzeichnet durch Prozesse der Deindustrialisierung, Bevölkerungsrückgänge, Wohnungsleerstand, sozialstrukturelle Ausdifferenzierungen und damit zusammenhängende Folgeprozesse u.a. in bezug auf die soziale und technische Infrastruktur. Der Leerstand ist dabei das am deutlichsten sichtbare Symptom einer grundlegenden Umstrukturierung der Städte. Davon ausgehend wird der Stadtumbau bisher vielfach gleichgesetzt mit einer Anpassung der baulichen Strukturen an eine veränderte Nachfrage sowie eine Stabilisierung des Wohnungsmarktes. Doch wenn die gewachsenen städtischen Strukturen durch sich verändernde Formen des Arbeitens, des Wohnens und der Mobilität zunehmend in Frage gestellt werden, werden neue Perspektiven für die Stadtentwicklung in wirtschaftlicher, sozialer, kultureller, stadtgesellschaftlicher, baulicher und wohnungswirtschaftlicher Hinsicht gebraucht (Liebmann, Robischon 2003).

Das Förderprogramm Stadtumbau Ost – auf das ich in diesem Beitrag vertiefend eingehen möchte – kann dabei einen wichtigen Beitrag für die Regenerierung der ostdeutschen Städte leisten. Es sollte aber nicht dazu führen, die wesentlichen Verursachungszusammenhänge und Problemfolgen der Schrumpfungsprozesse in ostdeutschen Städten aus den Augen zu verlieren. Schrumpfung und der damit verbundene Stadtumbau sind mehrdimensionale Problemlagen, denen die Kommunen durch vielschichtige Ansätze gerecht werden müssen. Entsprechende Regenerierungsstrategien sollten daher mehr als bisher ökonomische und soziale Schrumpfungsursachen berücksichtigen, die lokale Wirtschaft einbeziehen und eine schrumpfungsbezogene Neuinterpretation der vorhandenen endogenen Potenziale vornehmen (Bürkner 2004). Dabei geht es dann auch um Fragen danach, wie

• die „Lebensfähigkeit“ von Städten gesichert werden kann, deren wirtschaftliche Basis sich aktuell im Umbruch befindet;
• in Städten und Regionen mit sinkenden Bevölkerungszahlen die wichtigsten Infrastrukturen in den Bereichen Bildung, Gesundheit, soziale Dienste und Öffentlicher Nahverkehr aufrechterhalten werden können;
• veränderte Steuerungsansätze in Kommunen aussehen können, die einerseits auf sinkende Kommunalfinanzen reagieren und anderseits die Kompetenzen und Fähigkeiten der Bürger stärker einbeziehen.

Ein ehrlicher Umgang mit den komplexen Problemen des Stadtumbaus erfordert sowohl in den wissenschaftlichen wie auch den politischen Diskursen eine sehr viel breitere Problemwahrnehmung und -auseinandersetzung als dies bisher der Fall ist.

Der bereits frühzeitig erhobene Anspruch der integrierten Herangehensweisen wird bisher vor allem zwischen Stadtplanern und Wohnungswirtschaftlern erprobt. Dies allein wird aber nicht reichen, um unter den gegebenen Voraussetzungen attraktive und lebenswerte Städte zu sichern.

1. Das Programm Stadtumbau Ost: eine Zwischenbilanz[1]

Das für den Zeitraum bis 2009 aufgelegte Bund-Länder-Programm Stadtumbau Ost ist aktuell das wichtigste stadtentwicklungsrelevante Förderprogramm in Ostdeutschland. Es hat nach einem eher verhaltenen Start im Jahr 2002 inzwischen deutlich an Dynamik gewonnen. Ziel des Programms ist es, die Attraktivität ostdeutscher Städte und Gemeinden durch eine Stärkung der Innenstädte, die Reduzierung des Wohnungsleerstandes und die Aufwertung der von Schrumpfung betroffenen Stadtquartiere zu erhöhen. Mit dem Programm Stadtumbau Ost wird damit erstmals in der deutschen Städtebaupolitik der ersatzlose Abriss von Wohnraum finanziell gefördert. Von 2002 bis 2009 stehen für den Stadtumbau Fördermittel in Höhe von 2,7 Mrd. Euro zur Verfügung. Derzeit beteiligen sich rund 250 ostdeutsche Städte an dem Programm.

Wesentlicher Ausgangspunkt des Stadtumbauprogramms war bzw. ist der massive Leerstand von Wohnraum in den neuen Ländern. Im Jahr 2002 standen ostdeutschlandweit 1,03 Mio. Wohnungen leer, das entspricht einer Quote von 14,7 %. Am stärksten vom Leerstand betroffen sind dabei der Freistaat Sachsen (17,6 % Wohnungsleerstand) und das Land Sachsen-Anhalt (16,9 %). Die geringste Leerstandsquote weist der Freistaat Thüringen mit 10,2 % auf. (SAB 2003)

Angesichts des massiven Problemdrucks konzentrieren sich derzeit nicht wenige Kommunen bei der Umsetzung des Stadtumbauprogramms auf die Bestandsreduzierung durch Abriss. Nach dem Prinzip „eins nach dem anderen“ erhofft man sich mit dieser Prioritätensetzung Handlungsspielräume für künftige Aufwertungsmaßnahmen. In den Ländern Sachsen und Sachsen-Anhalt werden im Programmjahr 2004 rund 80 % der Fördermittel für den Stadtumbau Ost in den Rückbau bzw. Abriss von Wohnungen investiert. Der Stadtumbau wird jedoch nur dann ein Erfolg, wenn frühzeitig sichtbare bzw. erlebbare Qualitäten für die in den Städten lebenden Menschen mit ihm verbunden werden. Diese notwendigen Qualitäten lassen sich nicht allein durch den Abriss überschüssiger Bausubstanz herstellen. Abriss von Wohnraum als dominierende Stadtumbaumaßnahme, Vernichtung von Bausubstanz ohne parallele Aufwertungsmaßnahmen wird von den BewohnerInnen der betroffenen Städte vermutlich vor allem als Symbol des Niedergangs, des „Sterbens“ ihrer Stadt gesehen.

Deshalb darf trotz der notwendigen Bestandsreduzierung das Stadtumbauprogramm nicht allein als Abrissprogramm oder als Konsolidierungsprogramm der Wohnungswirtschaft verstanden werden. Auch wenn im stadtplanerischen „Tagesgeschäft“ zahlreiche Faktoren eine ganzheitliche Umsetzung des Stadtumbaus immer wieder hemmen, wie beispielsweise die Schwierigkeiten bei der Bereitstellung der kommunalen Eigenmittel, muss der Stadtumbauprozess als Weg zu einer neuen Qualität verstanden werden. Es geht – im Sinne einer neuen „Stadtumbaukultur“ – darum, auch unter Bedingungen eines umfassenden demografischen und wirtschaftlichen Strukturwandels die Wohn-, Identifizierungs- und Lebensbedürfnisse der StadtbewohnerInnen mit den ökonomischen Möglichkeiten sowie den kreativen Potenzialen von Städtebau, Landschaftsarchitektur und Architektur zu verbinden (vgl. Haller / Rietdorf 2003)

Bisher aber wird eine tatsächlich wahrnehmbare Verbesserung der Lebensqualität in den verbleibenden Stadtquartieren kaum in den Blick genommen. Prioritätensetzungen in der Umsetzung des Stadtumbauprogramms folgen vielmehr wohnungswirtschaftlichen (teilweise auch infrastrukturbezogenen) „Sachzwängen“. Verkannt wird dabei, dass der Stadtumbau ein interessengeleiteter Prozess ist, bei dem die wohnungswirtschaftlichen und städtebaulichen Zielorientierungen bei weitem nicht deckungsgleich sind. Damit wird eine wesentliche Chance des Stadtumbaus vertan, denn die derzeitige vor allem wohnungswirtschaftlich orientierte Strategie der schnellen Bestandsreduzierung kann möglicherweise eine weitere krisenhafte Problemzuspitzung in Städten verhindern, sie befähigt jedoch kaum zu einer tatsächlichen Problemlösung. (vgl. Kabisch / Bernt / Peter 2004: 162)

Bereits heute ist absehbar, dass die (ost-)deutschen Städte, bedingt durch die künftige demografische Entwicklung, erst am Anfang eines langfristigen und tief greifenden Schrumpfungsprozesses stehen, der dazu führen wird, dass die Wohnungsnachfrage vielerorts langfristig weiter zurückgeht. Immer mehr Städte erkennen inzwischen, dass ihre in den Stadtentwicklungskonzepten getroffenen Annahmen bereits von der Realität überholt wurden. Eine Überarbeitung der Konzepte schließt dabei i.d.R. auch eine weitere Erhöhung des für notwendig erachteten Abrisses ein. Offen bleibt dabei, ob für diese Maßnahmen künftig überhaupt finanzielle Mittel zur Verfügung stehen werden.

So stehen beispielsweise im Freistaat Sachsen den ca. 21.800 Wohnungen, die in den Jahren 2000 bis 2003 abgerissen wurden (einschließlich Landesrückbauprogramm) etwa 415.000 leerstehende Wohnungen gegenüber (Buttolo 2004; SAB 2003). In Brandenburg wurden bisher ca. 11.600 Wohnungen abgerissen, weitere ca. 165.000 Wohnungen stehen leer. Angesichts dieser Zahlen wird es mit dem Stadtumbauprogramm vermutlich gelingen, den Trend des weiteren Anstiegs der Leerstandszahlen in den Städten zu stoppen. Doch auch wenn bis 2009 wie vorgesehen 350.000 Wohnungen vom Markt genommen werden, wird dies den Trend wohl kaum grundlegend umkehren können.

Ein Problem in diesem Zusammenhang ist sicherlich auch, dass der Erfolg des Stadtumbauprogramms bisher nahezu ausschließlich anhand von realisierten Wohnungsabrissen dokumentiert wird. Die Aufwertung hingegen lässt sich viel schwieriger qualitativ fassen bzw. tatsächlich messen. So fehlen bisher konkrete Indikatoren für die „Messung“ der Wirkungen von Aufwertungsmaßnahmen oder auch Beschreibungen für den Erfolg von Aufwertungen. Auch dies trägt zu einer einseitigen Wahrnehmung des Programms in der Öffentlichkeit bei.

2. Veränderte Herangehensweise an das Stadtumbauprogramm notwendig

Wenn es angesichts der Problemdimension nicht gelingen kann, im Rahmen des bestehenden Stadtumbauprogramms das Leerstandsproblem in Ostdeutschland tatsächlich „in den Griff“ zu bekommen, ist ein Umsteuern von derzeit eher quantitativ zu qualitativ angelegten Handlungsorientierungen vermutlich unvermeidbar. D.h., der Stadtumbau sollte künftig nicht mehr vorrangig auf die möglichst schnelle Bestandsreduzierung orientieren, sondern muss vielmehr die künftig anzustrebenden Qualitäten der Stadt in den Mittelpunkt stellen. Dies heißt dann auch, Prioritätensetzungen in solchen Bereichen der Stadt vorzunehmen, die nach übereinstimmender Ansicht der relevanten Akteure als konsolidierungsfähig einzuschätzen oder aber zumindest über den gesteuerten Einsatz von Abriss- und Aufwertungsmitteln zu stabilisieren sind.

Insbesondere in den besonders stark vom Leerstand betroffenen Städten ist es notwendig, sich in der Diskussion stärker auf die Aufwertungsbereiche bzw. die zu erhaltenden Wohnbereiche zu konzentrieren und ihre künftigen Qualitäten zu definieren. Ansonsten besteht die Gefahr, dass die zur Verfügung stehenden begrenzten Ressourcen in solchen Bereichen der Städte aufgezehrt werden, die bei ehrlicher Betrachtung wahrscheinlich ohnehin nicht gehalten werden können, parallel aber weitere Gebiete in eine Abwärtsspirale rutschen, die man bei frühzeitigen gezielten Maßnahmen hätte aufhalten können. Der Stadtumbauprozess muss für die BewohnerInnen mit der Erfahrung verknüpfbar sein, dass die Veränderungsprozesse in den Städten auch verbunden sind mit konkreten, persönlich wahrnehmbaren Verbesserungen der Lebenssituation. Gelingt dies nicht, können die Verlusterfahrungen des Stadtumbaus zu weiteren Enttäuschungen führen, die sich wiederum in weiteren Abwanderungen äußern.

Eine solche Strategie setzt implizit eine Entscheidung zur Desinvestition in bestimmten Stadtteilen voraus, was stadtpolitisch nicht unbedingt einfach zu vertreten ist. Daher muss verstärkt über Möglichkeiten nachgedacht werden, wie mit dauerhaft nicht mehr benötigtem Wohnraum umgegangen werden kann, für den keine Abrissmittel zur Verfügung gestellt werden können. Dabei sind in Einzelfällen dauerhafte Stilllegungen und Sicherungen ganzer Quartiere ebenso in den Blick zu nehmen, wie Möglichkeiten der Umnutzung. Der entsprechende Appell von Karl Ganser „Hände weg, liegen lassen!“ aus dem Jahr 2001 verhallte bislang allerdings weitgehend ungehört.

Mit welchem Sinn wird der Abriss eines ganzen Quartiers in stadtstrukturell wenig bedeutender, isolierter Stadtrandlage an einem ohnehin unattraktiven Standort betrieben, wenn die wesentlichen Effekte in einer geringfügigen Verbesserung der Leerstandsstatistik und dem Gefühl des „aufgeräumt haben“ bestehen? Dies zumal, wenn die spätere Nachnutzung eine Grün- oder Freifläche vorsieht, die aufgrund fehlender finanzieller Mittel nur unzureichend gepflegt werden kann?

Wenn gleichzeitig absehbar ist, dass das Leerstandsproblem der Stadt auf diese Weise mittelfristig nicht gelöst werden kann, aber die Mittel für den Umbau bzw. die Aufwertung in anderen stadtentwicklungsrelevanteren Stadtteilen fehlen, wäre es dann nicht möglicherweise sinnvoller, eine Sicherung vorzunehmen und die Gebäude (vorerst) stehen zu lassen? In einigen Städten werden die vorhandenen Stadtumbau-Fördergelder über Jahre für Abrissmaßnahmen in einem Fördergebiet gebunden ohne zu berücksichtigen, dass gleichzeitig die Probleme in vielen anderen Stadtteilen zunehmen. Die komplette Stilllegung ganzer Quartiere in stadtstrukturell wenig bedeutenden Randlagen kann möglicherweise eine Strategie sein, die den Kommunen und den Wohnungseigentümern ihre finanzielle Handlungsfähigkeit in den zu stabilisierenden Stadtteilen erhält. Voraussetzung dazu aber wäre, dass zum einen eine Regelung für den Umgang mit den vorhandenen Altschulden bei dauerhaften Stilllegungen gefunden wird und zum anderen geordnete Rückzugsstrategien für die noch in diesen Gebieten lebenden Menschen entwickelt werden.

Schaut man auf die Stadtentwicklungspolitiken im europäischen Umfeld so wird deutlich, dass Strategien zur Regenerierung von Städten und ihren Teilgebieten dort primär auf Quartiere gerichtet sind, denen eine besonders hohe Bedeutung im Regenerierungsprozess der Städte zuerkannt wird. In Ostdeutschland hingegen investieren wir – ehrlich betrachtet – in nicht wenigen Fällen in Schrumpfungsgebiete deren einziger Regenerierungsansatz in einer Renaturierung besteht. Da immer mehr Städte dazu kommen den flächenhaften Abriss ganzer Quartiere zu favorisieren, wird diese Tendenz noch weiter zunehmen. Obwohl eine Renaturierung natürlich durchaus eine sinnvolle Maßnahme sein kann, bleibt doch die Frage, ob dies zu diesem Zeitpunkt die richtige Investition in die Zukunft der Städte ist.

3. Grenzüberschreitungen erforderlich

Derartige Überlegungen stellen derzeit eindeutig Grenzüberschreitungen bzw. Tabubrüche dar, die aber notwendig sind, um sich neuartigen, tragfähigen Handlungsansätzen anzunähern. Sie können dazu anregen, bisherige Denkschablonen zu verlassen und nach Möglichkeiten für einen kreativen Umgang mit den vorhandenen Baukörpern zu suchen, die nicht dem heute verbreiteten Schwarz-Weiß-Muster – entweder erhalten und für Wohnzwecke nutzen oder abreißen – entsprechen.

Letztendlich sollte im Mittelpunkt des Stadtumbauprogramms die Sicherung attraktiver, lebenswerter Städte und Stadtteile stehen. Damit rücken dann auch die bisher im Stadtumbauprozess kaum wahrgenommen BewohnerInnen und NutzerInnen der Städte mit ihren Wünschen und Ansprüchen an eine attraktive, lebenswerte Stadt stärker ins Zentrum der Betrachtung. Aus einer solchen Stadtumbaupolitik eröffnen sich in den Städten neue Zukunftsoptionen für die in ihnen lebenden Menschen.

Heike Liebmann ist wissenschaftliche Mitarbeiterin in der Forschungsabteilung "Regenerierung schrumpfender Städte" am Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung (IRS) in Erkner. Forschungsschwerpunkte sind die Stadtentwicklung unter Schrumpfungsbedingungen sowie die Entwicklung von Großsiedlungen in Ostdeutschland und Ostmitteleuropa.

Literatur

Bürkner, Hans-Joachim (2004): Schrumpfung und städtische Restrukturierung – sozialräumliche Perspektiven (unveröffentl. Manuskript)

Buttolo, Albrecht (2004): Rückblick und Ausblick auf den Stadtumbauprozess im Freistaat Sachsen. In: vhw Forum Wohneigentum 4/2004, S. 180-183

Ganser, Karl (2001): „Hände weg, liegen lassen!“ In: Der Architekt 4/2001, S. 27-30

Haller, Christoph / Rietdorf, Werner (2003): Baukultur im Stadtumbauprozess. Erkner

Kabisch, Sigrun / Bernt, Matthias / Peter, Andreas (2004): Stadtumbau unter Schrumpfungsbedingungen. Eine sozialwissenschaftliche Fallstudie. Wiesbaden.

Liebmann, Heike / Robischon, Tobias (Hrsg., 2003): Städtische Kreativität – Potenzial für den Stadtumbau. Schader Stiftung / Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung. Darmstadt, Erkner

SAB Sächsische Aufbaubank (Hrsg., 2003): Monitoring Wohnungswirtschaft 2003. Dresden.