1. Die Städte in Polen heute und ihre städtebaulichen Traditionen

Die Zahl der Stadtbewohner in Polen betrug Ende 2000 23,88 Mio., dies entspricht 61,8% der Gesamtbevölkerung. Das Bevölkerungswachstum ging im letzten Dezennium des 20. Jahrhunderts stark zurück und war zehnmal niedriger, als in den 1980er Jahren. Die Zahl der Stadtbewohner lag im Jahre 2000 um 11,5% unter dem entsprechenden Wert der 1980er Jahre.

Seit 1998 verzeichnete man zum ersten Mal einen Bevölkerungsrückgang in den polnischen Städten. Insgesamt ging die Bevölkerungszahl der Stadtbewohner in den Jahren 1998, 1999, 2000 um 30.5000 zurück. Gleichzeitig ging auch der bisher bedeutende Zuzug von Landbewohnern in die Städte stark zurück. Dafür beobachtete man einen verstärkten Zuzug von Stadtbewohnern in die umliegenden Landgemeinden. Eine durchschnittliche polnische Stadt zählte Ende 2000 27.000 Einwohner und war etwas kleiner als im Jahre 1990 (28.500 Einwohner).[1]

Der städtebauliche Charakter der polnischen Städte spiegelt heute ihre historische Entwicklung wider. Die historischen Stadtzentren sind geprägt durch die Zeit ihrer mittelalterlichen Gründungen des 13. und 14. Jahrhunderts und das damit verbundene deutsche Recht. Die Weiterentwicklung – insbesondere im 19. Jahrhundert – trägt wiederum der Tatsache Rechnung, dass sich die Städte nach den polnischen Teilungen 1772-1795 unterschiedlich entwickelt haben. Im nördlichen und westlichen Teil des heutigen Polens wurden sie durch die städtebaulichen Aktivitäten Preußens und des Deutschen Reichs einerseits und dem des Österreichischen Kaiserreichs anderseits bestimmt. Somit entsprechen diese Stadterweiterungen den auch in Deutschland und in Westeuropa bekannten Beispielen. Etwas anders verlief die städtebauliche Entwicklung im ehemaligen russischen Teil Polens, obwohl dort - insbesondere in den größeren Städten - das für das 19. und den Anfang des 20.Jahrhunderts typische, europäische Stadtentwicklungsmodell gleichfalls bestimmend war.

2. Licht und Schatten der polnischen Städte nach der Wende

Dem Besucher der polnischen Städte fallen einerseits die außergewöhnliche Dynamik des Stadtlebens und andererseits die sie begleitenden gravierenden städtebaulich-strukturellen, funktionellen und substanziellen Missstände, Mängel und Fehlentwicklungen auf. Die Straßen und andere öffentliche Bereiche werden im Verlauf des Tages in den meisten polnischen Städten stark frequentiert, es herrscht in den zahlreichen Geschäften eine lebhafte Geschäftigkeit und die Häuserfassaden stellen eine Flut von Werbung dar. Vor allem in den Großstädten und darunter insbesondere in den historischen, vom Krieg verschonten, bzw. nach 1945 historischgerecht wiederaufgebauten Altstadtbereichen blüht die Gastronomie. Im Sommer verlagert sich diese Nutzung in die öffentlichen Straßenbereiche. In der wieder aufgebauten Altstadt von Breslau fanden in der letzten Zeit zahlreiche Bauinvestitionen statt und die nach dem Zweiten Weltkrieg nicht wiederaufgebauten Altstadtzentren in Glogau (Glogow), Elbing (Elblag), Danzig (Gdansk) - Speicherinsel und Stettin (Szczecin), erfahren seit der Wende großflächige Wiederaufbaumaßnahmen.

Anderseits wiederum, sind die Altbaubestände der polnischen Städten nach wie vor stark sanierungsbedürftig. Ihre Erneuerung findet dabei vereinzelt nur dort statt, wo es den Investoren gelingt, die vorwiegend vorhandene Wohnnutzung aufzuheben und die dann sanierten Flächen gewerblich zu vermieten. In den überwiegend von Wohnnutzung geprägten, nicht zerstörten Altstadtgebieten und Gründerzeitquartieren herrschen in der Regel katastrophale städtebauliche Missstände, und die Substanz der Gebäude scheint seit vielen Jahrzehnten keiner besonderen Renovierungsmaßnahmen unterzogen zu sein. Dort, wo in die vorhandene Substanz neue, vor allem kleinteilige gewerbliche Nutzungen hineindrängen, kommt es zwar zu einer wesentlichen Belebung der Nutzung, doch nur in geringem Umfang zu städtebaulichen und bautechnischen Verbesserungen. Die neue Belastung durch gewerbliche Nutzungen (kleinteiliger Handel und Dienstleistungen kleiner privater Unternehmer) umfasst nicht nur die Erdgeschosszonen der Häuser, sondern drängt in die Obergeschosse, wie auch in die Hofbereiche der Häuser hinein. Es werden dabei ausschließlich die von der neuen Nutzung beanspruchten Bereiche (oft sehr aufwändig) renoviert und umgebaut. Die noch übrig gebliebenen Gebäudeflächen und -bereiche bleiben davon unberührt. Die o.a. Aktivitäten sind meist spontan und individuell geprägt. Oft unterliegen die neuen Nutzungen einer hohen Fluktuation und führen letztlich zu einem extremen Ausnutzungsgrad der Substanz, ohne sie dabei grundlegend zu erhalten und zu stabilisieren.

Die gravierende Abnutzung der öffentlichen Bereiche – kaputte Straßenflächen, chaotische Parksysteme – wird von einer extremen Vernachlässigung, Verunstaltung und funktionellen Degradierung der Innenblockbereiche begleitet. Gleichzeitig findet man beachtenswerte Investitionen an den öffentlichen Räumen, denen man eine repräsentative Funktion beimisst, bzw. die aus Anlass von besonderen Veranstaltungen neu gestaltet wurden (z.B. Papstbesuche). Oft wurden diese Maßnahmen von neuen Fassadenanstrichen begleitet, ohne dass dabei eine entsprechende Gebäudesanierung vorgenommen wurde.

Auf vielen innenstädtischen Industriebrachen siedelten sich zahlreiche kleinteilige gewerbliche Aktivitäten, ohne dass dort eine angemessene und funktionsgerechte Umgestaltung stattfindet. Charakteristisch waren für die städtebauliche Situation der polnischen Städte nach der Wende zahlreiche investive Maßnahmen im Bereich der Tankstellen und großflächigen Einkaufszentren. Ihnen folgten einzelne Lebensmittelmärkte westlicher Firmen und in letzter Zeit erleben die polnischen Großstädte eine rasche Entwicklung von oft sehr großen multifunktionellen Zentren, in denen beträchtliche Verkaufs-, Dienstleitungs- und Büroflächen, wie auch Hotels integriert werden. Es folgten – vor allem in den Metropolen – riesige Bürogebäude.

Deutlich sind in Polen die Zersiedlungsprozesse an den Randgebieten zu beobachten – vor allem mit der Entwicklung des Eigenheimbaus. Es scheint so, dass der Eigenheimbau in Polen vornehmlich durch einzelne Eigentümer, oft unter einer beträchtlichen Eigenleistung und etappenweise realisiert wird, was eine bunte Vielfalt zu Folge hat. Einen besonderen Stellenwert bekommen in letzter Zeit die von den Gemeinden ausgewiesenen Flächen für sogenannte Residenzen – großflächige Grundstücke für villenartige Eigenheime.

Im Gegensatz zu Ostdeutschland gibt es in Polen, auf Grund des hohen Wohnungsdefizits, keine nennenswerte Leerstände. Die Plattenbausiedlungen, welche vorwiegend den Wohnungsbaugenossenschaften gehören, werden grundsätzlich als akzeptable bis gute Wohnstandorte betrachtet, obwohl sie unterschiedliche Qualitäten – insbesondere im Bereich des Wohnungsumfelds – aufweisen. Generell sind vor allem Mängel im Bereich der Wärmedämmung, der Fenster und der technischen Infrastruktur vorhanden.[2]  Die soziale Struktur ist aber in der Regel noch sehr gemischt. Probleme treten dagegen vor allem in den Städten und Stadtteilen auf, wo es infolge der Abwicklung von Großindustrie zu einem wesentlichen Abbau von Arbeitsplätzen, und damit auch zu einem sozialen Abstieg der Bewohner, gekommen ist. Dort zeichnen sich deutliche Auswirkungen in Form von Vernachlässigung und Verwüstung des Umfelds und der Gebäude (vor allem in den Hochhäusern) ab. In zahlreichen Neubaugebieten werden technische Verbesserungen und Maßnahmen zur Verbesserung des Wohnumfelds durchgeführt. Bezeichnend ist, dass es in vielen Plattenbausiedlungen nach der Wende zur Entwicklung von großen Verkaufs- und Dienstleitungsflächen kam, aber auch zur Entstehung von Großmärkten. Nicht selten werden in den Siedlungen Flächen von Bewohnern angeeignet und spontan bewirtschaftet. Es sind gleichfalls zahlreiche bewachte und von Privat bewirtschaftete Parkflächen geschaffen worden. Außerdem finden oft bauliche Verdichtungen – neue Wohnkomplexe privater Developer bzw. TBS-Gesellschaften (s. u.) statt.

3. Das Erbe der Kriegszerstörung und der kommunistischen Enteignung

Die Stadtentwicklung in Polen wurde seit 1945, durch die Kriegszerstörung mehrerer Stadtzentren und den unterschiedlich betriebenen Wiederaufbau, wie auch durch die radikalen politischen, wirtschaftlichen und sozialen Veränderungen mitbestimmt. Die letztgenannten brachten einerseits eine extensive Entwicklung neuer Bauflächen im Rahmen der Errichtung zahlreicher Plattenbausiedlungen, andererseits erfolgten gravierende Veränderungen in den Eigentumsstrukturen des Grund und Bodens. Infolge gewaltiger Bevölkerungsmigrationen, der Vernichtung der polnischen Juden durch die Nazis, der Übernahme ehemals deutscher Gebiete und durch die praktische Enteignung, Verstaatlichung, bzw. wesentliche Einschränkung des Eigentums an Grund und Boden wurden in vielen Bereichen nicht nur alte Eigentumsstrukturen zerstört bzw. beseitigt, sondern auch die vorhandenen Grundstücksstrukturen aufgehoben oder verwischt. Der letztgenannte Prozess betraf insbesondere die Städte bzw. Stadtbereiche, in denen das Eigentum total aufgehoben wurde, die Eigentümer verschwunden waren bzw. wo staatlich finanzierte und gesteuerte Investitionen ohne Rücksicht auf die ursprüngliche Bodenordnung durchgeführt wurden. Daher stellte sich die Grundstücks- und Eigentumsstruktur am Grund und Boden in polnischen Städten nach der Wende wesentlich komplizierter dar, als das der Fall in der ehemaligen DDR war.

Die alten Eigentumsverhältnisse und die ursprüngliche Bodenstruktur ist am besten noch in den Städten erhalten bzw. rekonstruierbar, wo der Verlust, bzw. der Bevölkerungsaustausch verhältnismäßig niedrig war – z.B. in den Großstädten Krakau und Poznan. Es gab keinen - wie in der ehem. DDR – straff organisierten Restitutionsvorgang. Vielmehr werden in Polen berechtigte Eigentumsansprüche einzeln entschieden, wobei oft nicht die rechtsunwirksame Verstaatlichung des Grund und Bodens ein Problem darstellte, sondern die Tatsache, dass viele der Grundbücher in den vor 1945 polnischen Gebieten seit Jahrzehnten nicht mehr aktualisiert wurden.

In den ehem. deutschen Gebieten wurde der Grund und Boden in den Städten nach 1945 generell verstaatlicht und nach der Wende – bis auf wenige Flächen, die staatlich blieben - den Gemeinden zugeordnet.

4. Das Mosaikbild der Eigentumsstrukturen und die „Massenprivatisierung“ von Wohnungen nach der Wende

Vor einer besonderen Situation standen nach der Wende die nach 1945 neu gegründeten Genossenschaften – Eigentümer von Plattenbaubeständen. Diese wurden in der Regel auf privaten (vom Staat vereinnahmten) bzw. auf gemeindeeigenen Boden errichtet. Bisher wurden diese Flächen den Genossenschaften nicht zugeordnet und auch die entsprechenden privaten Flächen – soweit unrechtmäßig vereinnahmt – blieben Privatbesitz. Heute noch sind die Wohnungsgenossenschaften Eigentümer von unzähligen Wohnungen, denen kein Grund und Boden zugeordnet ist. Ein Teil davon besitzt dabei den Status von Eigentumswohnungen. Diese Form des „genossenschaftlichen Wohnungseigentums“ entstand noch vor der Wende, wonach Mitglieder der Wohnungsgenossenschaften ihre Wohnungen als „Eigentumswohnungen“ erwerben konnten.

Nach der Wende setzte gleichzeitig eine Massenprivatisierung kommunaler Wohnungsbestände ein. Per Gesetz mussten die Gemeinden die Wohnungen verkaufen, deren Mieter ein entsprechendes Verlangen äußerten. Zu diesem Zweck mussten Grundbücher angelegt und damit Grundstücke geschaffen werden. Dieses erfolgte in der Regel dadurch, dass die Grundstücke auf Umrissen der Häuser gebildet wurden und sämtliche Hofbereiche, wie auch die dazu gehörige Infrastruktur bei den betroffenen Gemeinden blieb. Da nicht alle Mieter ihre Wohnungen erwerben wollten, entstanden in den meisten Häusern mit ihren „Umrissgrundstücken“ gemischte, kommunal-private Wohnungseigentümergemeinschaften. Der o.g. Privatisierungsprozess der Altbauwohnungen umfasste praktisch fast ausschließlich unsanierte, doch in der Regel stark sanierungsbedürftige Wohnungen.

In Folge dessen sind die Eigentumsformen des Grund und Bodens in den polnischen Städten recht kompliziert und stark differenziert. Außer des Gemeindeeigentums (Wohnungen, Häuser, Hofbereiche) gibt es privates Eigentum an Gebäuden mit Grund und Boden (Erwerb von ganzen Häusern von der Gemeinde durch Neueigentümer, wie auch Restitutionen), Eigentum von Wohnungseigentümer­gemeinschaften in Häusern auf „Umrissgrundstücken“ mit und ohne Gemeindebeteiligung, wie auch Eigentum an Wohnungen ohne Grund und Boden.

Die Gemeinden treten also in den polnischen Städten einerseits als Eigentümer von öffentlichen Strassen, Plätzen, Grünanlagen und öffentlichen Gebäuden (Rathäuser, Schulen, Krankenhäuser etc.), anderseits als Eigentümer von Wohnungsbeständen und Wohnhäusern auf. Nach der Wende ging der Bau von neuen Wohnungen vorwiegend an private Developer über. Im Zuge dieser Aktivitäten entstanden zahlreiche Eigentumswohnungen. An diesen Aktivitäten beteiligten sich auch die Wohnungsgenossenschaften. Neue Eigentumswohnungen entstanden sowohl in den Innenstadtbereichen (vor allem als Baulückenschließungen) als auch an attraktiven Standorten innerhalb und außerhalb der geschlossenen Stadtbereiche. Dabei wurden sehr oft die bereits vorhandenen Plattenbausiedlungen verdichtet.

Eine besondere Eigentumsform sind seit der Wende die Wohnungsbestände der Gesellschaften für Soziales Bauen (TBS). Es handelt sich hier um Investitionen, denen die Übertragung des Grund und Bodens an die Gesellschaften seitens der Gemeinde zugrunde liegt, wobei die Baukosten teilweise durch staatliche Zuwendungen, teilweise von den zukünftigen Mietern finanziert werden. Im Ergebnis entstehen unverkaufbare Mietwohnungen, deren Nettomiete wesentlich über dem Niveau der bisher reglementierten Miete in bewohnten Mietshäusern liegt.

5. Der Sanierungsbedarf im alten Baubestand – eine tickende Zeitbombe

Der äußeren Lebendigkeit der polnischen Städte, die besonders angesichts der fortschreitenden Verödung der frisch sanierten Städte Ostdeutschlands ins Auge fällt, stellt sich der hohe Sanierungsbedarf entgegen. Neben städtebaulichen Missständen, Mängeln und Funktionsschwächen gibt es in den polnischen Altbaubeständen einen flächendeckenden Verfall der Bausubstanz.

Die durchschnittliche Wohnfläche beträgt in Polen 66,6 qm, d.h. 20,7 qm pro Person. Trotz einer wesentlichen Verbesserung in der technischen Ausstattung der Wohnungen ist der augenblickliche Wohnstandard als eher schlecht anzusehen. Im Jahre 2001 verfügten nur 61% der Stadtwohnungen über eine moderne technische Ausstattung (Wasser, WC, Bad, Warmwasserversorgung, Gasversorgung, Zentralheizung). Auf dem Lande waren es lediglich 13 % der Wohnungen.

Insgesamt müssen in Polen ca. 570.000 Wohnungen rasch renoviert, ca. 820.000 Wohnungen auf Grund ihres schlechten technischen Zustands spätestens innerhalb von knapp 20 Jahren abgerissen werden. Es besteht die Befürchtung, dass von den vor 1945 gebauten Wohnungen 20%, d. h. ca. 340.000 abgerissen werden müssen.[3]

Das Dilemma der polnischen Sanierung - Sanierungsfinanzierung

Das Problem der Stadterneuerung steht in Polen seit Jahren im Mittelpunkt der öffentlichen Diskussion und beschäftigt die polnischen Fachkreise. Trotzdem gelang es bis heute nicht, einen Ausweg aus der Krisensituation und eine nachhaltige Lösung für die Stadtsanierung zu finden. An dieser Diskussion nahmen zahlreiche europäische und deutsche Fachleute teil.[4] Die Erfahrungen waren eher ernüchternd. Es konnte festgestellt werden, dass es in Polen bisher keine generellen Rahmenbedingungen für eine wirksame und nachhaltige Stadterneuerung gibt, und da Städtebau und Stadterneuerung nicht zum Bereich der europäischen „aquis communitaire“ gehören, besteht auch seitens der Europäischen Union keine Möglichkeit die Schaffung notwendiger Voraussetzungen für die Stadterneuerung in Polen zu beeinflussen. Es fehlen sowohl wirtschaftlich-finanzielle, wie auch rechtliche Voraussetzungen für den Aufbau eines systemischen Sanierungsprozesses.

Nach der Wende entstanden im Bauwesen zwei unterschiedlich funktionierende Bereiche. Der erste ist der marktwirtschaftlich bestimmte Bereich privater Bauinvestitionen, der andere, welcher fast den gesamten Altbaubereich umfasst, wurde der Bestimmung durch marktwirtschaftliche Mechanismen entzogen. Diese Baubestände und Flächen besitzen auf Grund ihrer Eigentumsstruktur und in Folge der gesetzlich festgelegten Mietbeschränkungen keine Fähigkeit, das für die Sanierung notweniges Kapital zu generieren. Sie sind generell kaum belastbar und ihre Eigentümer nicht kreditwürdig.

Das kommunale Eigentum kann schon deshalb kein Geld generieren, da die Gemeinde kaum in die Rolle eines wirtschaftlich agierenden Hausbesitzers treten kann. Die Wohnungsgenossenschaften und ihre „Wohnungseigentümer“ können ihren Besitz, ohne Eigentümer an Grund und Boden zu sein, nicht belasten. Die Eigentümer der Wohnungseigentümergemeinschaften befinden sich in der Regel in der Situation von Besitzern sanierungsbedürftiger Eigenheime, welche die Kosten für eine notwendige Sanierung von Gebäuden aus der eigenen Tasche finanzieren müssten. Dazu sind die meisten aus finanziellen Gründen außer Stande. Zudem sind die Wohnungseigentümergemeinschaften mit ihren sanierungsbedürftigen Wohnungen keine Rechtssubjekte.

Auch aus diesem Grunde zieht sich durch die gesamte Sanierungsdiskussion in Polen wie ein roter Faden die verzweifelte Suche nach einer externen Sanierungsfinanzierung, die praktisch als ein 100%-ger verlorener Zuschuss fungieren müsste. Als Quellen werden dann Haushaltsmittel der Gemeinde, hohe direkte bzw. indirekte Subventionen der öffentlichen Hand, oder fast schon die legendär wirkenden „EU-Mittel“ in Betracht gezogen.

Es wird dabei hartnäckig jeder Hinweis darauf ignoriert, dass die Finanzierung der Sanierung von Gebäuden nur durch entsprechende Einnahmen aus den sanierten Flächen gesichert werden kann und nicht über eine vollständige Zuwendung aus Drittmitteln. Oft glaubte man den deutschen Partnern nicht, dass die Finanzierung der Stadterneuerung in Deutschland vor allem aus den Mitteln des privaten Finanzmarktes und nur anteilig über öffentliche Mittel erfolgte und eine Finanzierung der Sanierung in Polen bei der augenblicklichen, verordneten Miethöhe nicht möglich ist, bzw. horrende öffentliche Mittel verschlungen hätte. Die von den polnischen Gemeinden nach dem Wohnungsgesetz und unter immensen politischen Druck festgelegten Mieten, erreichen pro Quadratmeter „den Preis einer Tageszeitung“ und reichen nicht mal dafür, die laufenden Unterhaltungskosten zu decken.

Aus den Erhebungen des polnischen Instituts der Wohnungswirtschaft (Instytut Gospodarki Mieszkaniowej) von 2001 ergibt sich, dass in den kommunalen Wohnungsbeständen die Kaltmieten lediglich 68% der Unterhaltungskosten abdecken, somit über 30% der Kosten von den Gemeinden getragen werden. Ähnlich stellt sich die Situation im Bereich der privaten Wohnungsbestände dar. Das polnische Wohnungsgesetz vom 2.07.94 fixiert die Mietobergrenze auf 3% der Wiederbeschaffungskosten. Tatsächlich betrugen die Mieten im Jahre 2002 lediglich 1,3% der Wiederbeschaffungskosten. Das Verfassungsgericht wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass bei der Berücksichtigung der Inflation, die vom o.g. Gesetz festgelegte Mietobergrenze, erst nach 60 Jahren erreicht werden könne.[5]

Nach allgemeinem Verständnis sind die Mieten trotzdem sehr hoch, nicht zuletzt, da man in Polen unter dem Begriff „Miete“ die gesamten Abgaben des Mieters versteht, inklusive der Nebenkosten, welche sich immer mehr nach den realen Marktpreisen richten. Diese Abgaben sind bereits jetzt ein beträchtlicher Anteil des generell niedrigen Einkommens der Bevölkerung.

Im Jahr 2001 verfügten ca. 57% der Haushalte über ein Einkommen oberhalb des Existenzminimums. An der Grenze des Existenzminimums lebten ca. 9,5% der polnischen Haushalte. Die Armut betrifft vor allem Haushalte, die von der wachsenden Arbeitslosigkeit betroffen sind. Der Anteil von Haushalten, in denen mindestens eine Person als arbeitslos gemeldet war, lag in den Städten Polens 2001 bei 21%. Etwa 31% der Haushalte bezogen Sozialhilfe. Ein gravierendes Problem ist die Arbeitslosigkeit als Folge einer unzureichenden Ausbildung.

Die mehrfach heftig politisch diskutierte Entscheidung über die Freigabe der Wohnungsmieten wurde deshalb mehrfach hinausgeschoben. Nun soll sie ab 2005 erfolgen.

Planungsrecht

Ein weiteres Problem besteht durch die fehlenden rechtlichen Instrumente für die Sanierung, was das insgesamt sehr defizitäre Baurecht in Polen widerspiegelt.

Der deutsche Begriff „Städtebau“ hat in der polnischen Begrifflichkeit keine adäquate Entsprechung. Es wird im Allgemeinen der Begriff „Raumplanung“ verwendet, worunter man sowohl städtebauliche, wie auch regionalplanerische Aspekte versteht. Laut polnischem Baugesetzbuch (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) gibt es zwei Bauleitpläne. Die unverbindliche Bauplanung (Studium) ist eine allgemeine Erfassung der Gemeindefläche und kennzeichnet Rahmenbedingungen für ihre Raumentwicklung. Die verbindliche Planung ähnelt der deutschen Bebauungsplanung und schafft Baurecht. Sie beinhaltet gleichzeitig Festlegungen über die Nutzung, Art und Maß der Bebauung, obwohl die dort enthaltenen Festlegungen verhältnismäßig allgemein und interpretierbar sind. Diese Planung beinhaltet sehr allgemein gefasste planerische Darstellung der betroffenen Flächen, und ihre eigentlichen Inhalte sind eher verbal erfasst. Das einzige Ziel der polnischen Baugesetzgebung ist die Schaffung des Baurechts und die Bestimmung des Baugenehmigungsverfahrens. Es fehlen dabei generell rechtliche Grundlagen für den baurechtlichen Umgang mit bereits vorhandenen, doch im Sinne der Sanierung, neu zu ordnenden Stadtbereichen. Diese Situation entspricht in etwa der deutschen Planungskultur der 1950er und 1960er Jahren, wo es vor allem darum ging, Baurecht für umfangreiche und großflächige Neubaumaßnahmen zu schaffen. Da es solche Maßnahmen kaum mehr in Polen gibt, werden Bebauungspläne in der Regel für einzelne, meistens verhältnismäßig kleine Flächen erstellt (z.B. einzelne Grundstücke). Es besteht auch praktisch kaum eine Art von Planung, welche die einzelnen, gelegentlich erstellten B-Pläne wirksam in einen übergeordneten Zusammenhang bringen würde, da die o.g. Studien (informelle Planung) sehr allgemein und für eine städtebauliche Steuerung kaum geeignet sind (Flächennutzungspläne sind im polnischen Baugesetz nicht vorgesehen). Da es keine staatlichen oder regionalen Förderprogramme für zusammenhängende städtebauliche Sanierungs- bzw. Entwicklungsmaßnahmen gibt, gibt es auch keine informelle Planung, keine Sanierungs- oder Entwicklungsplanung. Es gibt auch kein Sanierungs- bzw. Entwicklungsrecht.

Insgesamt wird in Polen der Städtebau vor allem in rein baurechtlichen Kategorien und die Sanierung nicht als eine städtebauliche Aufgabe, sondern vor allem als Renovierung von einzelnen Gebäuden verstanden.

Dementsprechend verstehen die Gemeinden ihre städtebauliche Verantwortung lediglich im Bereich der Sicherung des Baurechts für private Investoren und in der Durchführung öffentlicher Investitionen. Das Fehlen einer Regelung im Sinne des deutschen städtebaulichen Vertrags und fehlende Rechtsgrundlagen für Privat-Public-Partnerships minimieren noch zusätzlich die Möglichkeit der Gemeinden, eine wirksame Steuerung städtebaulicher Entwicklung zu realisieren. Somit bleibt den Gemeinden nur der B-Plan als das einzige Steuerungsinstrument der städtebaulichen Entwicklung.

Die Gemeindeflächen werden im Zuge von Ausschreibungen veräußert, ohne dass die Städte die Durchführung der privaten Investitionen über die Festlegungen eines Bebauungsplans hinaus beeinflussen können. Auch die Industrie- und Militärbrachen werden in der Regel ohne jegliche planerische und infrastrukturelle Vorbereitung privatisiert. Auch werden oft Gemeindeflächen an private Investoren veräußert, ohne dass sie danach bebaut bzw. entwickelt werden.

Nicht selten werden aus größeren innerstädtischen Gemeindeflächen Parzellen nach Bedarf, bzw. entsprechend der finanziellen Möglichkeiten kleiner Investoren, zusammenhanglos „herausgeschnitten“ und privatisiert. Im Zuge der Privatisierung von Wohnungen, wurden auch einzelne, frei stehende Garagen und Schuppen samt Grund und Boden nach ihren Umrissen an Nutzer veräußert. Diese Vorgänge führten zur weitgehenden Chaotisierung und Entwertung weiter Stadtbereiche und schufen oft verwinkelte und jeder Funktionalität entbehrende Grundstücksstrukturen in gewachsenen Stadtgebieten.

Nicht anders ging man beim Verkauf von Flächen an Investoren von Tankstellen und mittelgroßen Handelseinrichtungen in den geschlossenen Stadtgebieten vor. Das Fehlen von zusammenhängenden und integrierten Plänen und die Zufälligkeit von städtebaulichen Entscheidungen führen regelmäßig zu städtebaulichen Konflikten und Unverträglichkeiten.

Die städtebauliche Entwicklung und die damit zusammenhängende Planungs- und Steuerungskultur, die seit den 1970er Jahren im Zusammenhang mit der Stadterneuerung im Westen Europas ansetzte und entsprechende rechtliche und planerische Instrumente, wie auch entsprechende Erfahrungen im Stadtentwicklungsmanagement und der Stadterneuerung mit sich brachte, sind an Polen praktisch spurlos vorbeigegangen.

Die o.g. Situation führt zu einer extrem passiven Haltung seitens der Gemeinden. Konfrontiert mit dem deutschen Baurecht, betrachteten die Polen darin eine unzulässige Einmischung in das verfassungsmäßig verankerte private Verfügungsrecht über Grund und Boden und waren davon überzeugt, dass Privatisierungsprozesse des Grund und Bodens in den Städten lediglich baurechtschaffende und den individuellen Absichten der privaten Investoren entgegenkommende Maßnahmen seitens der Gemeinden bedürfen. Somit betrachtet man den städtischen Raum in Polen als ein Wirkungs- und Entfaltungsfeld freier privater Aktivitäten, die vor allem den Mechanismen des freien Marktes zu gehorchen haben.

Dieser Auffassung stellt sich die Situation der bewohnten Wohnungsbestände mit ihrer regulativen Mietenpolitik und der daraus resultierenden finanziellen Impotenz krass entgegen. Somit stellen die polnischen Städte ein kurioses „Feld der Widersprüche“ dar, die eine Sanierung, im Sinne von der Gemeinde gesteuerten Gesamtmaßnahmen, unmöglich macht.

Die Enttäuschung über die  europäischen Strukturfonds für Stadterneuerung

Der Traum von schön sanierten polnischen Städten, gespeist vor allem aus den „Bilderbüchern“ der ostdeutschen Beispiele, schien näher zu rücken, als es nach dem Beitritt Polens in die EU möglich wurde, in den Genuss der europäischen Strukturfonds zu kommen. Diese beinhalten u.a. Mittel für die „Revitalisierung“ der Städte.

Nun hat sich der Schwerpunkt der Stadterneuerung in Westeuropa inzwischen wesentlich verlagert[6]. Es ist dort nicht mehr die „Renovierungslücke“ der Bausubstanz und die Degradierung der städtebaulichen Funktionen und Räume das wichtigste Problem der Städte, sondern die neuen sozialen und wirtschaftlichen Probleme der Bevölkerung, die zum wichtigsten Sanierungsthema geworden sind. Dementsprechend wurden in Westeuropa auch die neuen nationalen und europäischen Sanierungsprogramme ausgelegt.

Die polnischen Gemeinden waren sichtlich enttäuscht – abgesehen von den finanziellen Problemen, welche der Einsatz der EU-Mitteln für die armen polnischen Gemeinden mit sich bringt (Eigenanteile, Vorfinanzierung etc.) – als sich herausstellte, dass mit den neuen EU-Mitteln nicht die Häuser renoviert, sondern vor allem soziale, infrastrukturelle und ggf. denkmalpflegerische Aufgaben bewältigt werden können und das Ziel der Sanierung sich vom Raum und Bau auf die Stadtbewohner verlagert hat.[7] Nicht die kaputten Städte sollen schöner werden, sondern ihre Bewohner sollen vor sozialem Abstieg bewahrt werden. Es besteht kein Zweifel, dass die sozialen und wirtschaftlichen Probleme der polnischen Stadtbewohner einer tiefen und schnellen „Revitalisierung“ bedürfen. Wie jedoch und mit welchen Methoden und Mitteln die städtischen Räume und ihre Bauten instand gesetzt werden sollen, bleibt offen.

6. Wie soll es mit der polnischen Stadterneuerung weiter gehen?   

Es kann praktisch ausgeschlossen werden, dass es in Polen zur Entstehung von Sanierungsprojekten kommt, die den „klassischen“ Sanierungsmaßnahmen entsprechen würden, die in Deutschland auf der Grundlage des Städtebauförderungsgesetzes stattgefunden haben. Dafür gibt es – wie bereits dargestellt – keine finanziellen, organisatorischen und planungsrechtlichen Grundlagen.

Die bevorstehende Aufhebung der allgemeinen Regelung über die Mietobergrenzen wird jedoch die Sanierung von Gebäuden dort begünstigen, wo private Eigentümer ganzer Häuser in guten Lagen, eine Sanierung wirtschaftlich durchführen können, d.h. wo sie ihre sanierten Flächen an einkommensstarke Mieter vermieten werden können. Es wird dabei erkannt, dass für die Miethöhen nicht nur der Wohnungsstandard eine Rolle spielen wird, sondern auch die Qualitäten des Standortes. Somit wird es zu einer wachsenden Mobilität der Bewohner und einer Differenzierung von guten und schlechten Wohnlagen kommen. Diese Differenzierung wird gleichermaßen die Altbaubestände, wie auch die Neubausiedlungen betreffen. Bereits jetzt gibt es “gute“ und „schlechte“ Neubausiedlungen.

Die Grenze zwischen „guten“ und „schlechten“ Wohnungen bzw. Standorten wird dabei nicht zwischen Wohnungseigentum und Mietwohnungsbau verlaufen. Gleichfalls wird sie nicht zwischen den Bereichen der Eigenheimsiedlungen und der geschlossenen Bauweise bzw. Neubausiedlungen verlaufen. Bereits jetzt gibt es gravierende Unterschiede zwischen bescheidenen, in der Regel in Eigenleistung errichteten Eigenheimsiedlungen und vornehmen „Residenzen“. Die soziale Grenze wird also zunehmend zwischen Standorten verlaufen, nicht zwischen Eigentum und Miete. Arme Eigentümer und arme Mieter einerseits und reiche Eigentümer und reiche Mieter werden die unterschiedlichen Standorte bestimmen.

Auf der Verlierseite werden vor allem solche Stadtbereiche stehen, wie die stark dekapitalisierten Altstadtkerne mittlerer und kleiner Städte, ähnlich bestimmte Gründerzeitviertel, unattraktive, durch neue Verdichtungsmaßnahmen privater Developer nicht betroffene Neubau-  und bescheidene Eigenheimsiedlungen. Auf der Gewinnerseite wiederum, die attraktiven Altbaubestände und Neubausiedlungen, wie auch die neu errichteten „residentionalen“ Villenviertel. Die Altstadtkerne größerer attraktiver Städte mit beträchtlicher Ausstrahlung für den Tourismus werden gleichfalls zu den Gewinnern gehören. Der Träger dieser letztgenannten Entwicklung ist der Markt. Dort, wo er einsetzt, kann mit baulichen Investitionen gerechnet werden. Je schneller diese Entwicklung einsetzen wird, umso klarer wird sich der eigentliche Sanierungsbedarf der polnischen Städte offenbaren.

Die soziale Entmischung der polnischen Gesellschaft und ihre zukünftige Differenzierung innerhalb der urbanen Strukturen ist dabei unvermeidbar. Diese Behauptung, die aus der deutschen Sicht und aus dem Standpunkt der EU-Sozialideologie so ungeheuerlich erscheint, verkennt, dass die städtebauliche Entwicklung in den hoch entwickelten Städten des Westens nie durch eine totale soziale Durchmischung geprägt war. Die Sanierung betraf Randgebiete, die es galt, mit viel Geld „auf die Beine zu stellen“. In Polen stellen die meisten Stadtgebiete potenzielle Sanierungsgebiete, bewohnt mit einer bisher sozial durchmischten, einkommensmäßig ausgeglichenen Bevölkerung, dar. Es wird unweigerlich zu einer Entmischung der Gesellschaft kommen. Bereits jetzt ist dieser Prozess im Gange und nicht mehr aufzuhalten. Es wird sich dann zeigen, wo sich der Markt für die Sanierung einsetzen lässt und wo Eingriffe des Staates erforderlich sind.

Die Entmischung der gesellschaftlichen Strukturen polnischer Städte stellt im Prinzip den Zustand her, der für jede europäische Stadt typisch war und der eine vernünftige Konzentration des Kapitals und des freien Marktes auf einzelne städtebauliche Aufgaben sicherte. Was übrig blieb, waren die Sanierungsgebiete. Dieser Weg muss nun in Polen erst beschritten werden. Es muss geklärt werden, wo in einem kaputten Haus der wohnt, der nicht im Stande ist, es zu reparieren, da er zu arm ist und dem geholfen werden muss. Es muss gleichzeitig geklärt werden, wo der hinziehen wird, der im Stande ist, sein Haus- und Wohnungsproblem selbst zu lösen. Zunächst werden sie kaum zusammen wohnen können, da der erste nichts kann und der andere dort nichts machen will.

Damit kommen wir einer der vielleicht wichtigsten Ursache der Sanierungsimpotenz in Polen auf die Spur. Sie gründet nicht zuletzt in der nüchternen Erkenntnis über die Unmöglichkeit der Sanierung, so lange die sanierungsbedürftigen Stadträume von gesellschaftlichen Strukturen besetzt sind, deren Wirtschaftspotentiale und wirtschaftlich bestimmte Lebensprojekte nicht auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen sind und kaum zusammenwirken können.

Somit scheinen die Polen – bewusst oder intuitiv – auf Eigeninitiative, auf reine Marktmechanismen, auf turbulente Entmischungsprozesse zu setzen und warten zunächst ab. Die Sanierung kommt, wenn die Sanierungsaufgabe standort- und problembezogen klar zu erkennen sein wird.

Neben der sozialen Entmischung muss man auch noch mit weiteren Prozessen rechnen, welche die zukünftige Aufgabe der Sanierung in Polen mitbestimmen werden. Die Globalisierungsprozesse in Polen werden – trotz aller strukturangleichender Maßnahmen und Programme – nicht wenige Land- und Stadtgebiete überflüssig machen. Der Versuch die Bewohner dort partout zu halten, wird wohl in vielen Fällen fehlschlagen. Wird es sich lohnen geisterhafte Stadtbereiche zu sanieren und welche werden es denn sein? Auch hier gilt es vielleicht die Entwicklung abzuwarten.

Somit ist in der Zukunft in Polen wohl nicht mit systematischen und geordneten Sanierungsmaßnahmen zu rechnen. Sie werden zuerst an den erfolgsversprechenden Standorten unter Einsatz des Privatkapitals und mit begleitenden Maßnahmen der Gemeinden stattfinden. Wie in dem Zusammenhang die bereits erwähnten EU-Strukturmittel für eine sozial orientierte „Revitalisierung“ eingesetzt werden – bleibt eine gute Frage.

Andreas Billert ist Leiter und Dozent des polnischen Studiums "Raumwirtschaft, Stadtentwicklung, Stadt- und Dorferneuerung" an der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt/Oder. Er war von 1996-1999 Leiter des EU-Projektes "Modernes Stadtentwicklungsmanagement" für polnische Städte und von 2001-2003 Sanierungsexperte bei der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ).