Durch das EAG-Bau ist für den Stadtumbau in § 171 b BauGB ein neues Maßnahmegebiet eingeführt worden. Das Gebiet kann durch einfachen Beschluss der Gemeindevertretung festgelegt werden. Im Stadtumbaugebiet sind gemäß § 171 b Abs. 4 BauGB die §§ 164 a und 164 b BauGB entsprechend anwendbar. Damit steht fest, dass in Stadtumbaugebieten neben Geldern aus dem Programm Stadtumbau Ost auch die klassischen Städtebauförderungsmittel eingesetzt werden dürfen.

Einsatz von Städtebauförderungsmitteln

Die größte Gefährdung eines zielführenden Einsatzes der von Bund und Land bereitgestellten Städtebauförderungsmittel geht derzeit davon aus, dass die Kommunen aufgrund ihrer kritischen Haushaltslage zum Teil nicht mehr in der Lage sind, den im Rahmen der klassischen Städtebauförderung kraft Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern üblicherweise geforderten Eigenanteil in Höhe von ca. einem Drittel der beantragten Förderung aufzubringen. Um dem zu begegnen, sollte den Kommunen gestattet werden, Vorausleistungen von Eigentümern auf den Ausgleichsbetrag oder auch die mit kooperationswilligen Eigentümern gemäß § 154 Abs. 3 Satz 2 BauGB vereinbarten Ablösungsbeträge zur Finanzierung ihres Eigenanteils zu verwenden.

Dies wäre möglich, wenn die Kommunen nicht mehr - wie derzeit - verpflichtet würden, eingehende Ausgleichszahlungen in einen gesonderten Sanierungshaushalt einzubringen, sondern wenn sie diese zunächst in den regulären Haushalt einbuchen dürften. "Zunächst" soll heißen, dass die eingehenden Mittel in der Höhe im regulären Haushalt bleiben dürfen, wie sie zur Finanzierung des Eigenanteils an Städtebauförderungsmitteln eingesetzt werden. Da die Einnahmen aus Ausgleichsbeträgen in der Realität nur selten ausreichen, um die öffentlich Förderung insgesamt abzulösen, würde dieses Modell für die Gemeinden nur dann eine dauerhafte Entlastung bedeuten, wenn ihnen zudem gestattet würde, sich hinsichtlich ihres Eigenanteils an den Städtebauförderungsmitteln vorab aus eingehenden Ausgleichsbeträgen einschließlich Ablösungsbeträgen zu finanzieren. Bei einer solchen Regelung müssten die Gemeinden nicht mit einem bitteren Ende rechnen - nämlich der Pflicht, die zunächst eingebuchten Beträge zu je einem Drittel an Bund und Land wieder abführen zu müssen.

Wenn Bund und Länder es den Gemeinden gestatten würden, sich aus eingehenden Ausgleichsbeträgen im Wege eines Vorwegabzugs komplett (oder nach dem Vorbild des Erschließungsbeitragsrechts wenigstens zu 90 %) zu befriedigen, würden diese in die Lage versetzt, ihren Eigenanteil durch zweckmäßige Vereinbarungen mit den Eigentümern vorzufinanzieren. Zugleich würde der Anreiz für die Gemeinden, überhaupt Ausgleichsbeträge zu erheben, maßgeblich gestärkt. Das derzeitige System der Fehlbedarfsfinanzierung ist – aus der Sicht der Gemeinden – im Hinblick auf die Erhebung von Ausgleichsbeträgen nahezu kontraproduktiv, weil die Erhebung von Ausgleichsbeträgen am Ende nur dazu führt, dass die Gelder entweder sofort wieder ausgegeben oder bereits erhaltene Fördermittel in erheblichem Umfang zurückgezahlt werden müssen. Warum sollen sich die Gemeinden diesen Aufwand und Ärger einbrocken?

Für die Eigentümer von Grundstücken in einem Maßnahmengebiet könnte der Abschluss von Verträgen zur Ablösung der jeweils anfallenden Ausgleichsbeträge dadurch attraktiv gemacht werden, dass in diesem Vertrag zugleich über die Gewährung von Fördermitteln entschieden wird. Wenn die den Ausgleichsbetrag bestimmende Bodenwertsteigerung kleiner ist als die Summe der öffentlichen Förderung (was im Rahmen der Förderung des Stadtumbaus durch Rückbau weitgehend der Fall sein dürfte), dann hat der betroffene Eigentümer gute Chancen, eine höhere Summe als Förderung zu erhalten als er zuvor als Ablösungsbetrag für den Ausgleichsbetrag an die Gemeinde gezahlt hat. Wenn man den Gemeinden gestatten würde, ihren Eigenanteil im Wege des Vorwegabzugs aus gezahlten Ausgleichsbeträgen zu finanzieren, dann würde durch die Kombination eines Vertrags zur Ablösung des Ausgleichsbetrags mit einem Fördervertrag zweierlei erreicht:

• Zum einen würde bewirkt, dass sich die Eigentümer überhaupt an den Kosten der Maßnahme beteiligen;
• zum anderen würde es den Gemeinden ermöglicht, ihren Eigenanteil mit Hilfe der Grundeigentümer zu erbringen.

Bund und Land würden dann zwar aus der Summe der Ausgleichsbeträge nur nachrangig bedient. Dies könnte jedoch hingenommen werden, wenn man bedenkt, dass die Länder ihre defizitär operierenden Kommunen ohnehin alimentieren müssen und dass jede Einnahmeerhöhung auf Seiten der Kommunen diese allgemeine Alimentationspflicht verringert.

Die gegenwärtige Praxis, dass Bund und Länder die ihnen aus der Zahlung von Ausgleichbeträgen zugehenden Mittel revolvierend sofort wieder als Städtebauförderungsmittel einsetzen und auf diesem Wege den Kommunen zugute kommen lassen, würde durch eine dem obigen Vorschlag folgende Vorgehensweise nur auf den ersten Blick beeinträchtigt. Es trifft zwar zu, dass die Masse des revolvierenden Fonds bei Bund und Land geringer würde, wenn die Summe der gezahlten Ausgleichsbeträge gleich bliebe und die Gemeinden davon mehr behalten dürften als derzeit. Das vorgeschlagene Modell würde jedoch dazu führen, dass sich die Summe der von den Grundeigentümern an die Gemeinden gezahlten Ausgleichsbeträge (und damit die insgesamt für die Städtebauförderung eingesetzten Mittel) erhöhen würde. Diese Erhöhung käme aus folgenden Gründen zustande:

Derzeit neigen die Gemeinden aller Regel dazu, auf die Erhebung von Ausgleichsbeträgen von vornherein durch Anwendung des vereinfachten Verfahrens zu verzichten, weil sie sich dadurch kommunalpolitischen Ärger ersparen. Wenn dennoch Ausgleichsbeträge erhoben werden, treibt das System die Gemeinden dazu, das eingenommene oder erwartete Geld in jedem Fall wieder auszugeben, und zwar neben ihrem Eigenanteil. Wenn das nicht geschieht, müssen die Überschüsse zu zwei Dritteln an Land und Bund zurückgezahlt werden – verschwinden also aus der kommunalen Kasse, und das will natürlich niemand. Das Geld wird also im Zweifel auch für Maßnahmen ausgegeben, die man bei völlig freier Prioritätensetzung nicht eingeplant und finanziert hätte. Man darf unterstellen, dass die Gemeinden das eingenommene Geld wenn nicht besser, so doch objektiver  verwenden würden, wenn sie sich aus den Ausgleichsbeträgen vorab refinanzieren dürften. Dann würde der systemimmanente Zwang zur Geldausgabe neben dem Eigenanteil entfallen. Die Maßnahme würde insgesamt billiger.

Im Übrigen würden die Gemeinden das Normalverfahren mit der Erhebung von Ausgleichsbeträgen voraussichtlich in deutlich gesteigertem Umfang anwenden, weil es viel mehr als bisher als ein Instrument zur Eigenfinanzierung und nicht mehr nur als Instrument der Durchlauffinanzierung begriffen würde. Sobald die so bewirkte Erhöhung der Einnahmen aus Ausgleichsbeträgen ein Drittel der bislang vereinnahmten Ausgleichsbeträge erreicht oder überschreitet, wird der revolvierende Fonds des Bundes und der Länder absolut gesehen mit den gleichen oder höheren Beträgen versorgt wie zuvor. Die Summe der Mehreinnahmen wiegt dann die Beträge auf, die von den Kommunen vorab einbehalten werden dürfen. Folgende Modellrechnung soll diese Betrachtungsweise verdeutlichen:

Modellrechnung zur Refinanzierung aus Ausgleichsbeträgen

Die Berechnung zeigt, dass im Modellvorschlag bei gleicher Fördersumme alle beteiligten öffentlichen Körperschaften besser stehen als nach gegenwärtiger Praxis. Bund und Land erhalten mehr Geld für den revolvierenden Fond, die Gemeinde kann sich zu 90 % statt zu maximal 33 % refinanzieren, und die öffentliche Hand muß nur 180.000 € anstelle von 270.000 € als verlorenen Zuschuss investieren.

Die Verlagerung von mehr als einem Drittel der Investition auf die privaten Eigentümer im Wege der Ablösung der Ausgleichsbeträge funktioniert praktisch nur unter der Bedingung, dass die Eigentümer im Gegenzug das Doppelte ihrer Einzahlung als Fördermittel zurückerhalten. Die Modellrechnung zeigt jedoch, dass dieses Geld vorhanden ist, denn Bund, Land und Gemeinde schießen auch in diesem Modell immer noch genügend Geld zu, um diesen Betrag auszahlen zu können. Engpässe können nur dann auftreten, wenn die verlorenen Zuschüsse für Investitionen in die öffentliche Infrastruktur und nicht zur Förderung privater Baumaßnahmen benötigt werden. Damit ist der ökonomische Kern des Modells ausgemacht: Praktisch geht es darum, das derzeit auf die Gemeinden angewendete Zahlungsmodell: Gib mir ein Drittel (den Eigenanteil) und Du erhältst das Doppelte dazu (die Städtebauförderungemittel des Bundes und des Landes) auf die Grundeigentümer umzuleiten: Wenn er die Summe X investiert, erhält er den gleichen Betrag dazu.

Wem es gegen den Strich geht, dass dieses Modell im Kern darauf abzielt, dass Grundeigentümer einen Ablösungsbetrag einzahlen, weil sie vertraglich zugesagt erhalten, dass sie im Gegenzug die doppelte Summe aus Städtebauförderungsmitteln als öffentliche Förderung zurückerhalten, der möge folgendes bedenken:

Es ist unter Fachleuten unumstritten, dass der Stadtumbau nicht allein aus öffentlichen Mitteln finanziert werden kann. Es bestehen nur folgende Alternativen:

§         Der Staat bietet Umbauhilfen bis zu einem bestimmten Höchstbetrag an, ohne von den Eigentümern finanzielle Eigenleistungen zu erwarten. Das Programm Stadtumbau Ost beweist, dass dieses Verfahren funktioniert und beherrschbar ist; es vermag aber nur einen sehr kleinen Teil der Gesamtproblematik zu lösen.

• Der Staat beteiligt sich an den Kosten des Stadtumbaus innerhalb von förmlich festgelegten Stadtumbaugebieten in allen, aber auch nur in den Fällen, in denen die Eigentümer ihren Anteil leisten, indem sie den anstehenden Ausgleichsbetrag ablösen. Im Gegenzug erhalten sie den doppelten Betrag als Fördermittel zurück. Dieses Modell funktioniert nur im Wege der vertraglichen Vereinbarung, weist also alle Vorteil der Public-Private-Partnership auf. Wenn das Modell funktioniert, kann der Mitfinanzierungsanteil der öffentlichen Hand in der Summe größer sein als in der ersten Alternative, weil die Eigentümer am Ende mehr bekommen als sie geben und weil dadurch eine Sogwirkung – ein Run auf öffentliche Mittel - ausgelöst werden könnte. Der Sogwirkung steht jedoch dann die Tatsache gegenüber, dass insgesamt mehr Geld in den Stadtumbau investiert wird und dass in der Summe mehr erreicht wird. Ein Zwang zur öffentlichen Förderung wird auch durch dieses Modell nicht ausgelöst. Denn ohne Vertrag gibt es keine Förderung, und ein Zwang zum Abschluß eines Fördervertrags besteht nicht.

Eine ultima ratio zur Lösung der Leerstandsproblematik besteht zweifellos darin, die ganze Angelegenheit dem Markt zu überlassen, der über Konkurse und Gebäudeverfall ebenfalls eine gewisse Abbruchquote herbeiführen wird – allerdings in städtebaulich ungesteuerter und damit voraussichtlich nicht sehr ansehnlicher Weise. Die volkswirtschaftlichen Kosten, die durch eine solche Politik verursacht würden, sind schwer zu quantifizieren. Falsch wäre jedenfalls die Behauptung, dass durch die schlichte Verweisung auf den Markt jede Belastung des Steuerzahlers vermieden würde. Denn die notwendigen Reparaturen der verfallenden Stadtteile werden vom Markt nicht geleistet werden.

Gerd Schmidt-Eichstaedt ist Professor im Fachgebiet Bau- und Planungsrecht am Institut für Stadt- und Regionalplanung TU Berlin sowie geschäftsführender Direktor dieses Institutes.