Trotz aller Besonderheiten und der Einmaligkeit mancher Entwicklungen im ostdeutschen Transformationsprozess sind schrumpfende Städte kein ausschließliches Problem der Neuen Bundesländer. Auch in Westdeutschland und in anderen Ländern der industrialisierten Welt schrumpfen Städte. Seit den 1970er Jahren ist der Bevölkerungsrückgang in vielen europäischen Ländern durch den sogenannten „Pillenknick“ und durch ein verändertes soziokulturelles Verhalten (u.a. sich wandelndes Familien- und Frauenbild, sinkende Geburtenraten[1]) vorgezeichnet (Birg 2001, Statistisches Bundesamt 2000). Er gilt somit neben global initiierten ökonomischen Transformationsprozessen von der Industriegesellschaft zur postindustriellen Dienstleistungsgesellschaft als eine der Hauptursachen für städtische und stadtregionale Niedergangsprozesse.

Abb. 1: Total fertility rate around 2001 (Quelle: Council of Europe 2002: 16)

Das Aufeinandertreffen von solchen regionalen Prozessen nachlassender wirtschaftlicher Dynamik und demographischer Schrumpfung bewirkt gravierende Folgeprozesse, die mit traditionellem Problem- und Strategieverständnis nur schwer zu akzeptieren und zu steuern sind (Lang, Tenz 2003). In Deutschland befindet man sich dabei gerade erst am Anfang eines langwierigen Prozesses der Neudefinition von Planungszielen, strategischen Vorgehensweisen und steuernden Maßnahmen im Umgang mit Stadtschrumpfung (Brandstetter 2004). Ein Austausch mit anderen Ländern und Regionen, in denen Schrumpfungsprozesse wirken, erscheint daher dringend notwendig.

1. Demographische und ökonomische Aspekte der Schrumpfung

Geburtenraten sind nicht nur im Osten Deutschlands auf einem Rekordtief, sondern auch in vielen anderen, insbesondere europäischen Ländern wie Italien, Lettland oder Spanien (Council of Europe 2002: 23). Insgesamt wird Europa daher trotz Zuwanderung stetig Bevölkerung verlieren (s. Abb. 1). Eine Trendumkehr demographischer Einzelprozesse würde dabei den vorgezeichneten Trend höchstens abschwächen, nicht aber umkehren können.

Tabelle: Population in Europe and selected countries (in thousands; medium variant 2000-2050 (source: UN population division; UN-definition of Europe)

Bereiche stadtregionaler Schrumpfung und physischen Zerfalls sind in Industrienationen weltweit vor allem in Verbindung mit dem Strukturwandel in bisher altindustriell geprägten Regionen festzustellen (für Europa z.B. Couch, Fraser, Percy 2003 oder Häußermann 1992; am Beispiel Detroits  Kühn 2002). In den osteuropäischen Ländern sind die Transformationsprozesse wesentlich durch die politische Wende zu Beginn der 1990er Jahre und den Übergang von der Plan- zur Marktwirtschaft gekennzeichnet.

Insbesondere der wirtschaftliche Strukturwandel und der Zusammenbruch von Monostrukturen früher Phasen der Industrialisierung setzen in einigen Regionen Abwanderungstendenzen in Gang und verstärken damit natürliche demographische Schrumpfungsprozesse. Arbeitsmarktbedingte Zuwanderung findet in diese Regionen kaum statt. Eine gleichmäßige Verteilung der prognostizierten Bevölkerungsverluste ist aufgrund der Selektivität der Binnen- und Außenwanderungen daher kaum zu erwarten.

2. Ausweitung räumlicher Disparitäten

Es spricht viel dafür, dass die bereits heute ansatzweise festzustellende Polarisierung der Raumentwicklung sich vor allem aufgrund der prognostizierten Bevölkerungsentwicklung weiter verstärken wird. Das Problem der räumlichen Peripherisierung ist dabei nicht neu und tritt bei einem Blick auf die derzeitigen ökonomischen Ungleichgewichte in Europa deutlich zu Tage (Abbildung 1).

Abb. 2: GDP per capita in PPS, EU 15 = 100, 2000 (Origin of data: EU 15 and CCs: Eurostat, Norway: National Statistical Office; Geographical Base: Eurostat GISCO; Source: ESPON Database; © EuroGeographics Association for the administrative boundaries.)

Bei einer fortschreitenden ökonomischen und demographischen Polarisierung wird in Zukunft eine kleiner werdende Anzahl von Gewinnerregionen mit stabiler Bevölkerungs- und Erwerbsbasis einer immer größer werdenden Anzahl von Regionen mit Bevölkerungsschrumpfung und anhaltender ökonomischer Stagnation bzw. wirtschaftlichen Niedergangsprozessen gegenüberstehen. Bisher haben die strukturpolitischen Maßnahmen in Europa nicht im erhofften Ausmaß zu einer dauerhaften Reduzierung der räumlichen Disparitäten beitragen können.

3. Fallbeispiele schrumpfender Städte und Regionen in Europa

Die vorliegende Ausgabe von “Städte im Umbruch” thematisiert Schrumpfungs- und Niedergangsprozesse in einigen EU-Mitgliedsstaaten und beleuchtet nationale, regionale und vor allem lokale Ansätze zur Regenerierung. Fallbeispiele aus sieben Städten und Regionen bieten einen Überblick über gegenwärtige Entwicklungen und den spezifischen Kontext, in denen sich die Transformationsprozesse vollziehen. Damit soll einerseits das Bewusstsein für übergeordnet wirkende Prozesse geschärft, andererseits der wichtige internationale Erfahrungsaustausch vorangebracht werden.

Mit einem Überblick über die ökonomischen und sozialen Veränderungen in Dublin (Irland) seit Beginn des 20. Jahrhunderts zeigt Michael Punch auf, dass im Kontext der globalisierungsbedingten Umstrukturierungen nicht nur ökonomischer und städtischer Verfall und Regenerierung, sondern vor allem die sozialen Auswirkungen dieser Transformationsprozesse Gegenstand kommunaler und staatlicher Reaktionen sein sollten. Der Übergang von der industriellen zur postindustriellen Gesellschaft bedeutete für Dublin City einen Verlust von mehr als 45.000 industriellen Arbeitsplätzen zwischen 1961 und 1996.  Das Wachstum des Finanz-, Dienstleistungs- und Tourismussektors in den letzten Jahren hat zwar zu einem gewissen Aufschwung in Dublin City geführt, gleichzeitig jedoch Armut und Arbeitslosigkeit bestimmter Bevölkerungsschichten nicht beheben können. Mit seinem Beitrag zeigt Michael Punch auf, dass die kommunalen und politischen Handlungsakteure nicht einseitig die neoliberale Interessen vertreten dürfen, um städtische Regenerierungsprozesse zu befördern. Das Beispiel Dublin verdeutlicht, dass im Kontext anhaltender Globalisierungsprozesse zu einer Stabilisierung von Stadtstrukturen die soziale Integration benachteiligter Bevölkerungsschichten und die Förderung lokaler Identitäten unabdingbar sind.

Mit dem Blick nach Großbritannien, wo seit einigen Jahren politische Steuerungsansätze der „urban regeneration“ für krisenbetroffene Stadtregionen entwickelt und angewendet werden, wird die Notwendigkeit neuer Governance-Formen zur Bewältigung der Schrumpfungsprozesse unterstrichen. Gordon Dabinett gibt einen Einblick in die Phasen der Schrumpfung und der Regenerierung in Sheffield. Die nordenglische Industriestadt durchlief in den 80er Jahren einen radikalen Deindustrialisierungsprozess, der mit dem Verlust von 33.500 Arbeitsplätzen im stahl- und metallverarbeitenden Sektor im Zeitraum von 1981-1991 einherging und nicht durch Zuwächse in anderen Bereichen kompensiert werden konnte. Im Zuge des ökonomischen Niedergangs, der in erster Linie die altindustrialisierten Gebiete Großbritanniens betraf, verringerte sich die Einwohnerzahl Sheffields vor allem durch Abwanderung um fast 20.000 auf knapp 529.000 Personen. Es kam in dieser Zeit zu einer starken sozialen und räumlichen Polarisierung innerhalb der Stadt. Ob die seitdem hauptsächlich von zentralstaatlicher Seite unter dem Begriff „urban regeneration“ eingeschlagenen Ansätze sowie die sich mittlerweile vollziehende Diversifizierung der Wirtschaftsstruktur langfristig zur Bewältigung der Folgen des Niedergangs und einer verringerten sozialen und räumlichen Polarisierung in Sheffield führen werden, ist derzeit nicht abzusehen.

Am Beispiel der Stadt Nakskov beschreiben Frank Hansen und Søren Smidt-Jensen die Entstehung „neuer“ Peripherien in Dänemark, die sie in den weiteren Kontext von Globalisierungsprozessen, aber auch geänderter Regionalentwicklungspolitiken auf nationaler und EU-Ebene einordnen. Während Dänemark den Abbau räumlicher Ungleichheiten weitgehend der Regionalpolitik der EU überließ, konzentrierten sich die Ansätze der verschiedenen dänischen Regierungen darauf, die Wettbewerbsfähigkeit der großen Städte, vor allem Kopenhagens, zu stärken. Gleichzeitig wurden die Kompetenzen der Regionen und Kommunen erweitert, was aus heutiger Sicht jedoch eher als bewusster Entzug der nationalen Regierung aus der regionalpolitischen Verantwortung interpretiert wird. Die sich im Strukturwandel befindliche Stadt Nakskov versucht diese Situation mit einer strategisch angelegten, aber riskanten Investitions- und Industrieförderung zu bewältigen, deren Erfolg ungewiss ist.

Jussi S. Jauhiainen berichtet über die Stadt- und Regionalentwicklung in Finnland. Das Land ist von starken räumlichen Disparitäten zwischen den großen Küstenstädten im Süden und dem weitgehend dünn besiedelten Norden geprägt. Die globalen Transformationsprozesse und der Zusammenbruch der Sowjetunion, bis dato wichtiger Handelspartner Finnlands, bedingten Anfang der 90er Jahre eine Rezession und einen Abbau vor allem industrieller Arbeitsplätze. Von dem einsetzenden Aufschwung Ende der 90er Jahre, der sich vor allem auf den IT-Sektor stützte, konnten vor allem die großen Städte profitieren. Doch in über der Hälfte der finnischen Klein- und Mittelstädte (10.000-40.000 Einwohner), die monofunktional auf produzierende Industriezweige ausgerichtet sind, lassen sich weiterhin demografische und ökonomische Schrumpfungsprozesse beobachten. In einem Forschungsprojekt der Universität Oulu werden zurzeit Wachstum und Niedergang von Wohngebieten in Oulu und Kainuu Region untersucht, um erfolgreiche lokale Strategien entwickeln zu können. Ein erstes Forschungsresümee für Jussi S. Jauhiainen ist dabei, dass Städte und Regionen zu sehr alleine nach Strategien suchen, um den Herausforderungen von Wachstum, Verfall und Regenerierung begegnen zu können. Statt eines verstärkten Wettbewerbs um weniger werdende Ressourcen sollten die Städte in Netzwerken ihre Potentiale bündeln.

Angela Barbanente und Valeria Monno stellen die Schwierigkeiten der im Süden Italiens liegenden Stadt Taranto dar, einen Ausweg aus dem industriellen Niedergang zu finden. Die in den fünfziger Jahren als „Wachstumspol“ strategisch industrialisierte Stadt ist nach dem Ende dieser Epoche in einer Phase der „Selbstfindung“ auf der Suche nach ihrer „Identität“. Dabei geraten vor allem historische Vorbilder in den Blick: Taranto versucht sich derzeit nicht nur durch Infrastrukturinvestitionen als Hafenstadt (wieder) zu positionieren, sondern auch ein gemeinsames Selbstverständnis mit der die Stadt umgebenden Region Arco-Ionico aufzubauen – als Stadtregion Taranto. Eine bedeutende Rolle in diesem Prozess spielen dabei externe Finanzmittel, vor allem der EU, mit deren Hilfe neue Akteurskonstellationen und Netzwerke auf regionaler Ebene etabliert werden.

Andreas Billert gewährt einen Einblick in die aktuellen Probleme und Defizite der Städtebaupolitik in Polen. Seit der politischen Wende bedarf es der Institutionalisierung eines polnischen Planungsrechtes. Fehlende planungsrechtliche Instrumente und immer noch ungeklärte Besitzverhältnisse haben dazu geführt, dass die polnische Stadt- und Regionalentwicklung uneinheitlich und ohne gesamtheitliche oder langfristige Planungsansätze von statten geht. Die scheinbare Vitalisierung der polnischen Innenstadtbereiche gehorcht vor allem marktwirtschaftlichen Interessenslagen. Nach Meinung des Autors steht zu befürchten, dass die Defizite an Planungsmethoden und –instrumenten langfristig zu einem hohen Leerstand bzw. einem nicht mehr zu bewältigendem Sanierungsbedarf der polnischen Städte führen werden.

Michaela Fuchs analysiert in ihrem Beitrag die wirtschaftlichen Risiken, Chancen und Herausforderungen der EU-Erweiterung für Ostdeutschland, das durch seine angrenzende Lage an Polen und Tschechien in besonderer Weise betroffen ist. Neben der Analyse der Wirtschaftsdynamik, der Wirtschaftsstrukturen sowie der bestehenden Handelsbeziehungen der ostdeutschen Bundesländer und der polnischen und tschechischen Regionen stellt die Autorin die Ergebnisse einer Befragung polnischer, sächsischer und tschechischer Unternehmen vor, um Herausforderungen und Konfliktpotentiale für ostdeutsche Unternehmen aufzuzeigen. Ihr Fazit ist, dass die Erweiterung der EU viele Chancen für ostdeutsche Unternehmen bieten kann, wenn diese die neuen Mitglieder aktiver als mögliche Kooperationspartner oder im Sinne neuer Absatzmärkte wahrnehmen und somit die Risiken, die die Erweiterung ebenso mit sich bringt, abfedern.

4. Weitere Themen im Forum

Die Beiträge des Forums haben mehrheitlich den Stadtumbau in Ostdeutschland zum Thema. Heike Liebmann fordert mit ihrem Beitrag, die mehrdimensionalen Problemlagen der Schrumpfungsprozesse in Ostdeutschland nicht aus den Augen zu verlieren und das Förderprogramm Stadtumbau Ost „nicht allein als Abrissprogramm oder Konsolidierungsprogramm der Wohnungswirtschaft“ zu verstehen. Sie plädiert nachdrücklich dafür, die (Lebens-) Qualitäten der ostdeutschen Städte und die Wünsche und Vorstellungen der BewohnerInnen in den Mittelpunkt zu rücken. Ein Umdenken von quantitativen hin zu qualitativen Handlungsansätzen im Rahmen des Stadtumbauprogramms muss auch bedeuten, dass zugunsten der Aufwertung bestimmter Stadtteile für andere Quartiere über Stilllegung bzw. Desinvestition diskutiert wird.

Karl Ganser konkretisiert seine in der letzten Ausgabe von "Städte im Umbruch" formulierte Forderung nach einem „Wandel ohne Wachstum“, indem er dazu notwendige Instrumente beschreibt, die auf lokaler, regionaler und gesamtstaatlicher Ebene einzurichten sind, um den Übergang zu einer Kreislaufwirtschaft in der gebauten Umwelt vollziehen zu können. Neben einer planungsrechtlich verankerten allgemeinen Nachweispflicht über die Rückbaubarkeit eines Bauwerks im Sinne des ökologischen Kreislaufes könnten eine Vorabschätzung der Rückbaukosten bereits beim Neubau oder privatwirtschaftliche Finanzrückstellungen für einen später eventuell notwendigen Rückbau Instrumente auf dem Weg zu einem notwendigen „Wandel ohne Wachstum“ sein.

Für einen unkonventionellen und Ressourcen schonenden Umgang mit leer stehenden Wohnungen und Gebäuden in Stadtumbaustädten sprechen sich Ulrich Peickert und Werner Rietdorf aus. Am Beispiel der Plattenbausiedlung Stendal-Süd zeigen sie, dass eine wirtschaftlich sinnvolle Nachnutzung des Gebäudebestandes als Photovoltaik- oder Biomassekraftwerk oder urbaner Garten- und Landwirtschaftsbetrieb möglich sein und sogar Impulse für den lokalen Arbeitsmarkt versprechen kann. Die Konzepte für Stendal-Süd könnten dabei eine vorstellbare Realisierung des von Karl Ganser geforderten Umdenkens hin zu einer Kreislaufwirtschaft sein.

Gerd Schmidt-Eichstaedt stellt einen Modus der Finanzierung des Stadtumbaus zur Diskussion und schlägt vor, dass die Gemeinden ermächtigt werden sollten, eingehende Ausgleichsbeträge (auch und insbesondere: vertraglich vereinbarte Ablösungsbeträge nach § 154 Abs. 3 BauGB) vorab zur Deckung ihres Eigenanteils an Städtebauförderungsmitteln einzusetzen. Eine von ihm durchgeführte Modellrechnung zeigt, dass damit die Quote der dem Stadtumbau zugeführten Ausgleichsbeträge wesentlich gesteigert werden könnte.

Lutz Heid widmet sich ebenfalls dem Baurecht und stellt dar, wie der Stadtumbau im Besonderen Städtebaurecht des BauGB nunmehr gesetzlich geregelt ist. Kernpunkte der neuen Regelungen sind die enge Anlehnung an die sanierungsrechtlichen Bestimmungen des Besonderen Städtebaurechts, der Gebietsbezug des Stadtumbaus (Festlegung von Stadtumbaugebieten) sowie die Umsetzung der Stadtumbaumaßnahmen mittels Städtebaulicher Verträge. Entsprechend der bisherigen Praxis bilden Stadtentwicklungskonzepte die Grundlage für die Festsetzungen eines Stadtumbaugebietes.

Quellen

Birg, Herwig 2001: Die demographische Zeitenwende. Der Bevölkerungsrückgang in Deutschland und Europa, München

Brandstetter, Benno 2004: Kommunale Reaktionen auf städtische Schrumpfungsprozesse anhand ausgewählter ostdeutscher Fallbeispiele (im Erscheinen)

Council of Europe: Recent Demographic developments in Europe, Strasbourg 2002, http://www.coe.int/t/e/social_cohesion/population/d%E9mo211960EN.PDF (Auszug November 2004)

Couch, Chris; Fraser, Charles; Percy, Susan (ed.) 2003: Urban Regeneration in Europe, Oxford.

Gaschke, Susanne 2003: Wo sind die Kinder? In: Die ZEIT, 34, 2003.

Häußermann, Hartmut (Hrsg.) 1992: Ökonomie und Politik in alten Industrieregionen Europas – Probleme der Stadt- und Regionalentwicklung in Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Italien, Berlin.

Kühn, Manfred 2002: Detroit: Schrumpfung und Regeneration einer amerikanischen Stadt, in: Städte im Umbruch Dezember 2002 (vorm. Online-Magazin zur schrumpfenden Stadt); http://www.schrumpfende-stadt.de/magazin/0212.htm.

Lang, Thilo; Tenz, Eric 2003: Von der schrumpfenden Stadt zur Lean City – Prozesse und Auswirkungen der Stadtschrumpfung in Ostdeutschland und deren Bewältigung, Dortmund

Statistisches Bundesamt (Hrsg.) 2000: Bevölkerungsentwicklung Deutschlands bis zum Jahr 2050. Ergebnisse der 9. koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung, Wiesbaden UN

Population Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat: World Population Prospects: The 2002 Revision and World Urbanization Prospects; http://esa.un.org/unpp, 29 May 2004