Seit ungefähr vier Jahren gehören Leerstand und „Stadtumbau“ zu den am meisten diskutierten Themen in der deutschen Stadtentwicklung. Seit 2001 läuft das Bund-Länder-Programm „Stadtumbau Ost“ mit einem Umfang von 2,5 Mrd. Euro, in dem erstmals in der Geschichte der deutschen Wohnungspolitik der ersatzlose Abriss von Wohnraum gefördert wird. In einer Reihe von Orten (z.B. Schwedt, Hoyerswerda, Wolfen, Weißwasser) wurde der Abriss bereits in größerem Umfang in Angriff genommen, in über 200 weiteren ostdeutschen Städten liegen Pläne dafür vor.

Abb. 1:             Abrissobjekt in Hoyerswerda

Trotzdem ist die Stimmung in der mit dem „Stadtumbau“ befassten Fachöffentlichkeit zur Zeit eher skeptisch. Denn mit dem „Stadtumbau“ ist eine ganze Anzahl an neuen Problemen aufgetaucht und in zunehmendem Maße zeigt sich auch hier die altbekannte Tatsache, dass Formulieren und „Anpacken“ einer Aufgabe noch lange nicht ihre Lösung bedeuten, sondern daß im Umgang mit Schrumpfungsprozessen neue Wege beschritten werden müssen. Die deutsche Stadtentwicklung befindet sich dabei am Anfang einer langen Entwicklung voller Risiken und unter der Gefahr nicht intendierter Nebenwirkungen.

Stadtplanung und Stadtumbau

Ein erster kritischer Punkt betrifft bereits die planerischen Grundlagen. Um den Stadtumbau planerisch zu steuern, haben fast alle betroffenen Städte in den letzten zwei Jahren „Integrierte Stadtentwicklungskonzepte (INSEK)“ erarbeitet, die die einzelnen Maßnahmen zu einem „zukunftsfähigen, sinnvollen Ganzen“ (Ausschreibungsunterlagen BMVBW) verbinden sollten. Die Ergebnisse dieses Planungsprozesses sind eher ernüchternd. Eine erste Auswertung des BMVBW bescheinigt den Wettbewerbsbeiträgen nur wenig Innovatives hervorgebracht zu haben. Ein Großteil der Beiträge leide an Mängeln in der Bevölkerungsprognose, einem zu engen Fokus auf die für den Stadtumbau ausgewählten Stadtteile, unfertigen Finanzierungsplänen, einer unzureichenden Berücksichtigung wohnungswirtschaftlicher Aspekte und einer mangelhaften Abstimmung mit den Stadtumlandgemeinden (vgl. http://www.bmvbw.de/Aktuelles-.756.13201/Erste-Ergebnisse-der-Auswertung-der-Wettbewerbsb...htm).

Offenbar befindet sich die Erstellung „Integrierter Stadtentwicklungskonzepte“ in einem nur schwer lösbaren Dilemma: Einerseits soll sie eine umfassende, langfristige Zielplanung vorlegen, die eine „nachhaltige Entwicklung“ und ein „sinnvolles Ganzes“ des Stadtumbaus in die Wege leitet. Andererseits soll das vorgelegte Konzept - angesichts des Problemdrucks auch völlig nachvollziehbar - kurzfristig umsetzbar sein und praktikable Schritte ermöglichen. Die Umsetzung dieser Schritte soll darüber hinaus durch das Mitwirken eigeninteressierter Dritter (Wohnungsunternehmen, Umlandgemeinden) erfolgen, deren Interessen dementsprechend in die Planung eingepasst werden müssen. Etwas salopp formuliert: die Kommunen wurden durch die Vergabe von Fördermitteln und Prämien in einem eher kurzfristig angelegten Bundeswettbewerb motiviert, mit knappen Planungsressourcen bei notwendig unsicheren Prognosen, ungenügendem Informationsstand und ohne sicheres Wissen um die Durchführbarkeit innerhalb kürzester Zeit eine völlig neue Planung vorzulegen, die noch dazu die oft entgegengesetzten Interessen verschiedenartiger lokaler Woh­nungsanbieter integrieren, mit den Nachbargemeinden und der Öffentlichkeit abgestimmt sind und zu einem Konsens führen soll. Es ist wohl kaum übertrieben, ein solches Vorhaben als „gewagt“ zu bezeichnen.

Auf Grund dessen vermochten die INSEK´s zwar einerseits die Diskussion über ein unbequemes Thema anzustoßen und einen Orientierungsrahmen zu erarbeiten. Auf der anderen Seite enthalten sie aber notwendig regelmäßig eine ganze Reihe von „offenen Posten“, deren Relevanz sich erst in der Durchführung zeigt, und sie sind darauf angewiesen, ihre Ziele - quasi „huckepack“ - durch das Handeln Dritter (vor allem der Woh­nungseigentümer) umzusetzen.

Interessenausgleich: Konsens oder Nonsens?

Die Integration wohnungswirtschaftlicher Interessen und städtebaulicher Bedürfnisse ist vor diesem Hintergrund ein zentraler „Knackpunkt“ für die Umsetzbarkeit des „Stadtumbaus“.  Gleichzeitig ist sie bislang fast völliges Neuland und erste Erfahrungen, die in den letzten Jahren mit dem Thema gesammelt wurden, sind eher ernüchternd.

Die Anforderung, durch einen Abriss eigener Bestände eine Stabilisierung des Wohnungsmarktes zu befördern, trifft die ostdeutsche Wohnungswirtschaft in einer schwierigen Situation. Die Belastungen, die sich aus der Kombination von „Altschulden“, Kreditrückzahlungen und Wohnungsleerständen ergeben, haben hier inzwischen Ausmaße erreicht, bei denen ein großer Teil der betroffenen Wohnungsunternehmen kaum noch in der Lage ist, seine wirtschaftliche Existenz aufrecht zu erhalten. Es ist darum leicht verständlich, warum die Wohnungswirtschaft durchaus ein intensives Interesse an der raschen Beseitigung von Marktüberhängen hat, obwohl sie dadurch Vermögenswerte verliert. Denn auch für leer stehende Wohnungen fallen Belastungen für Bewirtschaftungskosten, „Altschulden“ und Zins- und Tilgungsleistungen für angelaufene Modernisierungsdarlehen an - ohne dass ihnen entsprechende Einnahmen entgegenstehen. Ein Abbau der Überstände würde die Wohnungsunternehmen also in relevantem Ausmaß von überflüssigen Bewirtschaftungskosten befreien und ihre Kostenbilanz verbessern.

Trotzdem erweist sich eine Einigung der Wohnungsmarktakteure mehr und mehr als Kernproblem des Stadtumbaus. Da es theoretisch für jeden einzelnen Eigentümer am besten wäre, wenn alle anderen Eigentümer so lange ihre Bestände vom Markt nähmen, bis wieder genügend Nachfrage für die eigenen leeren Bestände vorhanden ist, ergibt sich hier ein klassisches, aus der Theorie rationalen Handelns bekanntes „free-rider-problem“: wenn einerseits alle Marktteilnehmer von der Marktbereinigung profitieren, andererseits aber nur die die Kosten dieser Maßnahme tragen, die Rückbau selbst durchführen, kommt der „Trittbrettfahrer“ am günstigsten weg. Denn er kann am allgemeinen Nutzen teilhaben, ohne eigene Kosten und Risiken tragen zu müssen. Allerdings führt diese Kalkulation - da sie für alle Akteure gleichermaßen gilt - zu einer allgemeinen Handlungsblockade, die sich auch mit einer Analogie zum Gesellschaftsspiel „Mikado“ beschreiben lässt: „Wer sich als erster bewegt, hat verloren.“ Diese wechselseitige Blockade hat in den letzten zwei Jahren zu intensiven Diskussionen über einen „Interessenausgleich“ zwischen verschiedenen Wohnungsanbietern geführt - bislang jedoch flächendeckend mit nur wenig ermutigenden Ergebnissen. Vom „Chemnitzer Modell“, über den Leipziger „Pakt der Vernunft“, „Grundstückspools“ und „Unternehmensfusionen“ wurde zwar viel diskutiert, aber in der Praxis wenig umgesetzt.

Wer reißt ab?

In der Fachdiskussion stößt man darum zunehmend auf die Tendenz, das unerfreuliche Thema einfach ad acta zu legen und mit der Marktbereinigung dort zu beginnen, wo sie durchsetzbar ist. Im Ergebnis dessen ist der „Stadtumbau“ heute im wesentlichen zu einer Sache der kommunalen und genossenschaftlichen Vermieter geworden. Der Grund dafür findet sich vor allem im „Altschuldenhilfegesetz“, das die ehemaligen KWVen und AWGen zu besonderen Zins- und Tilgungszahlungen auf „Altschulden“ in Höhe von 150,- bzw. 250,- DM/m², auch für leer stehende Wohnungen, zwingt.  Für die Bereitschaft der betroffenen Wohnungsunternehmen zum Abriss eigener Bestände ist die „Altschulden“-Belastung von kaum zu unterschätzender Bedeutung. Denn die Verknüpfung von Altschuldentilgung und Wohnungsabriss ist für die betreffenden Unterneh­men eine einzigartige Gelegenheit einen wesentlichen Kostenfaktoren los zu werden. Im Unterschied zu allen anderen Wohnungsunternehmen haben die in den Geltungsbereich des Altschuldenhilfegesetzes fallenden kommunalen und genossenschaftlichen Unternehmen darum vom Abriss eigener Bestände zumindest eine Erleichterung ihrer Schuldenlast zu er­warten.

Anders als bei andere Vermietertypen kann der Abriss eigener Bestände darum für kommunale und genossenschaftliche Wohnungsunternehmen zu einer Verbesserung ihrer Situation führen. Hinzu kommt, dass die Bestände dieser Unternehmen im allgemeinen sehr stark auf wenige Standorte und wenige, örtlich geballte Bautypen („Platten“)  konzentriert sind. Die eigene betriebswirtschaftliche Situation ist daher enger als bei anderen Vermietertypen  mit der Entwicklung der jeweiligen Immobilienlage verknüpft. Durch diese Konzentration haben kommunale und genossenschaftliche Wohnungseigentümer in Ostdeutschlang oft nicht nur eine hohe Fähigkeit zur Durchsetzung von über die Einzelimmobilie hinaus gehenden teilräumlichen Entwicklungskonzepten sondern auch ein ho­hes Interesse an der Entwicklung von Standorten.

Entsprechend haben gerade die ostdeutschen kommunalen und genossenschaftli­chen Wohnungsunternehmen mit großen Beständen an industriell gefertigten Wohngebäuden in den letzten Jahren über ihren Verband sehr intensiv die Diskussion um den Stadtumbau-Ost vorangetrieben und dominieren das Abrissgeschehen sowohl intellektuell, als auch in der konkreten Umsetzung. Sie sind faktisch die Träger der Wohnungsmarktbereinigung, während alle anderen Eigentümertypen sich kaum am Abriß beteiligen, aber von der Sanierung des Immobilienmarktes profitieren. In Folge dieser Schieflage konzentriert sich die Bestandsreduzierung auch im Wesentlichen auf den Bestand dieser Vermieter, d.h. auf die „Platte“.

Mieter Frei Haus?

In der gegenwärtigen Stadtumbaupraxis erstaunlich wenig reflektiert, ist auch die Problematik der Einbindung der Bewohner in die geplanten Stadtumbaumaßnahmen. Das ist umso erstaunlicher als ein Rückbau von (nur selten komplett leer stehenden) Wohngebäuden, angesichts der nach wie vor in Ostdeutschland ausgeschlossenen „Verwertungskündigung“ ohne die Mitwirkung, resp. den Auszug, der noch in ihnen wohnenden Mieter unmöglich ist. Die meisten abriss­willigen Wohnungsunternehmen haben zudem durchaus auch ein Interesse daran, Mieter zu halten und mit ihnen ihre Verbleibebestände aufzufüllen. Für eine Integration der vom Abriss betroffenen Bewohner gibt es also gute, praktische Gründe.

Trotzdem erfolgt die Beteiligung der betroffenen Bürgerinnen und Bürger i.A. punktuell, scheibchenweise und oftmals erst zu einem sehr späten Zeitpunkt. Um „Gerüchteküchen“ und „Panikreaktionen“ zu vermeiden, tendieren abrisswillig Vermieter meist dahin, Informationen und Diskussionen nur „scheibchenweise“, für den jeweils nächsten Umsetzungsschritt zur Verfügung zu stellen. Auch eine dezidiert öffentliche Sozialplanung erfolgt nur selten. Meist wird die Umsetzung der Mieter und die Konditionen, zu denen sie geschieht, der individuellen Aushandlung zwischen den jeweiligen Mietern und Vermietern überlassen.

Der Abriss der eigenen Wohnung stellt sich dadurch vielen Mietern als ein oft sogar pauschal akzeptierter, aber trotzdem kaum beeinflussbarer, von außen kommender Eingriff in die ei­genen Lebensverhältnisse dar. Das ist besonders problematisch, da die eigene Wohnung angesichts der rasanten Veränderungen des letzten Jahrzehnts gerade für viele Ostdeutsche mit langer Wohndauer zu einer Art letzten Rückzugsgebiet geworden ist, in dem man „sein eigener Herr“ ist - „My home is my castle“. Der Abriss des Wohnbereiches wird entsprechend als Versuch der Enteignung, als Angriff auf die Privatsphäre erlebt. Dadurch wird die Räumung der Wohnung etwas anderes, als ein freiwilliger, außerhalb die­ses Kontextes stehender Umzug. Denn die Wahlmöglichkeiten sind hier mehrfach begrenzt: die Wahl des günstigsten Zeitpunktes ist beschränkt, ebenso das Angebot an Umsetzwoh­nungen durch den Vermieters.

Wollen Bewohner diese Beschränkungen nicht akzeptieren, können sie sich ihnen allerdings entziehen, indem sie sich selbst eine Wohnung suchen. Angesichts entspannter Woh­nungsmärkte haben sie dazu meist die Möglichkeit. In Anbetracht ihrer starken Rechtsposi­tion können sie sich auch entschließen, in ihrer Wohnung zu bleiben und so lange zu „po­kern“ bis sie ein gutes Ersatzangebot kriegen. Neben dem Eingehen auf den Wunsch ihres Vermieters haben Mieter also auch andere Handlungsmöglichkeiten. Für welche sie sich entscheiden, hängt von den Umständen ab.

Modellhaft lassen sich diese Entscheidungsmöglichkeiten, die Mietern in vom Abriss betrof­fenen Häusern offen stehen auf die Typen übertragen, die A. Hirschman in einer klassischen Studie entwickelt hat, um zu zeigen, wie Menschen auf unübersichtliche Situa­tionen reagieren können (vgl. Abb. 2): Sie lauten „Exit“, „Voice“ und „Loyality“. Das lässt sich auch auf die Entscheidungsmöglichkeiten übertragen, die Mietern in vom Abriß betroffenen Häusern offen stehen: „Exit“ wäre dann gleichbedeutend mit Wegzug, „Voice“ mit Widerstand oder Protest und „Loyality“ mit einem Umzug zu den angebotenen Konditionen. Entscheidend ist dabei, dass alle drei Handlungstypen rationale Optionen sind, bei denen die Entscheidung für einen Handlungstyp aus einer Abwägung von Einschätzungen über Vor- und Nachteile resultiert. Die Variablen einer solchen Entscheidung werden in nachstehender Tabelle aufgelistet:

Abb. 2:             Entscheidungsschema abrissbetroffener Mieter

Gefährliche Abwärtsspiralen

Eine Konzentration der Abrisse auf die „Plattenviertel“ ohne ein gleichzeitiges Aufwertungskonzept für die Verbleibebestände kann vor diesem Hintergrund sogar Entwicklungen beschleunigen, die eigentlich durch den „Stadtumbau“ aufgehalten werden sollten. In der Folge ist auch ein Szenario vorstellbar, in dem die „Plattenviertel“ sukzessive abgewertet werden und sich zu „sozialen Brennpunkten“ entwickeln. Die drohende Wirkungskette lässt sich plastisch wie folgt beschreiben:

Die Unsicherheit über die Zukunft der „Plattenviertel“ könnte zunächst in eine allgemeine Investitionsblockade münden, einem Prozess, der aus den USA als „redlining“ bekannt ist. Durch das Zusammenwirken von Mieterfluktuation, Zukunftsun­sicherheit und Investitionsblockaden würde in den betroffenen Vierteln ein „filtering-down“-Prozess einsetzen, der in eine kumulative Abwärtsspirale münden kann und wie eine Kettenreaktion verläuft (vgl. Abb. 3): Durch Unsicherheit über die Zukunft, fehlende Investitionen in Wohnsub­stanz und Infrastruktur verschlechtert sich die Konkurrenzfähigkeit der dortigen Bestände gegenüber Alternativangeboten (z.B. im sanierten Altbau oder im Eigenheim). Das motiviert weitere Wegzüge, so dass der Leerstand steigt. Der steigende Leerstand führt wiederum bei den betroffenen Vermietern zu weiteren Erlösrückgängen, so dass ihnen noch weniger Mittel für Investitionen zur Verfügung stehen. Sie sind daher nicht mehr in der Lage, den noch be­stehenden Modernisierungsstau abzubauen und müssen sukzessive auch an Instandhaltung und Service sparen - wodurch sich die Marktposition der von diesen Vermietern verwalteten Plattenbauten weiter verschlechtert. Der durch den Bevölkerungsverlust vor Ort bedingte Rückgang an zahlungskräftiger Nachfrage trifft schließlich auch das lokale Gewerbe, das mit Umsatz­einbußen zu kämpfen hat, die ab einer bestimmten Schwelle nicht mehr getragen werden können. Zusätzlich zur Verschlechterung der Wohnsubstanz dünnt sich also auch die Dienstleistungs- und Gewerbestruktur aus. Es gibt also immer weniger Gründe, in dem be­troffenen Viertel wohnen zu bleiben, so dass die Bereitschaft zum Wegzug weiter steigt. Mit sinkenden Bewohnerzahlen ist schließlich irgendwann ein Punkt erreicht, an dem die Unter­auslastung der sozialen und technischen Infrastruktur so gravierend wird, dass sich die fi­nanzschwache Kommune ihren Erhalt nicht mehr leisten kann. Sie wird daher zurückgebaut oder aufgegeben, der Gebrauchswert des Viertels verschlechtert sich weiterhin, weitere Be­wohner ziehen weg...

Abb. 3:             Die Leerstandsspirale

Die Wirkungskette der„Abwärtspirale“ funktioniert dabei sowohl mit als auch ohne Rückbau. Während ein Abwarten sukzessive die Vermieter in den Ruin treibt, kann ein Stadtumbau ohne klare Zukunftsaussichten die Unsicherheit der Mieterhausalte vergrößern und zu einer Flucht aus dem - sei es auch nur potentiell betroffenen - Bestand führen.

Ohne eine Zukunftskonzeption wäre dann also mit dem Abriss nicht der Wohnungsmarkt wieder in Gang, son­dern marktgesteuerte Abwertungsketten in Bewegung gesetzt worden. Die Folgen für die Städte wären: eine Abwertung der „Plattensiedlungen“, und eine Herausbildung von „sozialen Brennpunkten“ in  bislang gut sozial durchmischten Gebieten.

Die Steuerung von Schrumpfung

Fragt man nach „Risiken und Nebenwirkungen des Stadtumbaus“ landet man also unabdingbar bei Fragen, die die politische Steuerung von Schrumpfungsprozessen betreffen. Diese Fragen berühren nicht nur die aktuelle Planungspraxis sondern sie betreffen Kernbestände des deutschen Stadtplanungssystems. Dominante Aufgabe dieses Planungssystems war es in der Vergangenheit immer, Wachstumsprozesse zu lenken und mit sozialplaneri­schen Schutzmaßnahmen zu begleiten. Diese Planung war (und ist) im wesentlichen eine Angebotsplanung, bei der es darum ging, in die Städte drängende Investitionen so zu steu­ern, dass sie sich verträglich über den Raum verteilten und soziale und ökologische Spannungen dabei vermieden oder gemildert werden konnten. Sie funktionierte, weil Stadtent­wicklung (resp. Schaffung von neuen Bauflächen und Neubau) als privates Geschäft funktio­nierte, das genügend Rendite abwarf, um auch den Erfordernissen der gesellschaftlichen Reproduktion genügen zu können.

Unter Schrumpfungsbedingungen ändern sich diese Vorzeichen grundlegend. Denn der Ab­riss nicht mehr benötigter Strukturen schafft unmittelbar überhaupt keinen privaten Gewinn, sondern nur Kosten. Auch die unter Umständen durch den Abriss möglich werdende Auf­wertung von Lagen durch die Schaffung neuer Freiflächen und Grünanlagen kann nur sehr begrenzt neue Gewinnmöglichkeiten für die Immobilienwirtschaft öffnen. Denn kurz-, mittel- und langfristig wird die Bevölkerung Ostdeutschlands weiter zurückgehen und mit ihr der Bedarf an bebauter Fläche. Es gilt also nicht nur kurzfristig Fehlfunktionen des Immobilienmarktes zu beseitigen, sondern langfristig eine Stadt- und Regionalentwicklung zu organisieren, die bereits bebaute Räume mit wenig Aussicht auf private Gewinne entwickelt. Anstatt Investitionen zu kanalisieren und Raum für hereindrängende und wachsende Nutzungen bereit zu stellen, muss sie neue Nutzungen für längst erschlossene Raumkomplexe entwickeln.

Mit dieser Umorientierung wird aber auch der Sockel, auf dem die Mehrzahl der zur Verfügung stehenden Planungsinstrumente steht, vakant. Denn an die Stelle eines „Pokers“ zwischen öffentlichen Bedürfnissen und privaten Gewinnen tritt unter Schrumpfungsbedin­gungen ein Handeln über die Übernahme von Kosten. Wenn das „Planungsspiel“ aber statt aus einer Beteiligung an Gewinnen nur noch aus einer Verteilung von Verlusten besteht  - wer sollte dann Lust haben, an ihm teilzunehmen? Für die Steuerung von Schrumpfungsprozessen wird also ein Akteur gesucht, der unabhän­gig von eigenen Renditeinteressen ist, die Fähigkeit zu übergreifendem Interessenausgleich hat und die Kapazitäten, umfangreiche Kosten auch ohne Gegenleistung zu übernehmen. In Theorie und Praxis gibt es nur einen institutionellen Akteur, der dazu in der Lage ist: den Staat. Ein Beibehalten der Steuerungsansprüche bedarf daher auch notwendig eines Nachdenkens über eine Reetatisierung der Stadtentwicklungspolitik.

Matthias Bernt

Eine Langfassung dieses Beitrages ist als UFZ-Diskussionspapier 5/2002 erschienen und kann unter http://www.ufz.de/(de)/spb/oekus/disk-papiere/2002-05.pdf abgerufen werden.

Literatur:

Beer, Ingeborg 2002: „Wohnen und Leben im Wartestand“. Ein Quartier in Schwedt zwischen Abriss und Aufwertung, In: Berliner Debatte Initial 13 (2002)

Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen 2001: Wettbewerb Stadtumbau Ost. Für lebenswerte Städte und attraktives Wohnen. – Auslobung und Wettbewerbsunterlagen, Berlin

Deutscher Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung e.V. 2002: Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in Ostdeutschland. Redebeiträge zum Schwerpunktthema des Deutschen Verbandes für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung e.V. (Tagungsdokumentation), Berlin 2002

Franz, Peter 2001: Leerstände in ostdeutschen Städten - Keineswegs nur ein wohnungspolitisches Problem, In: IWH, Wirtschaft im Wandel 2/2001

Kabisch, Sigrun 2001: Stadtumbau aus Akteursperspektive. Stadtsoziologische und stadtplanerische Perspektiven zur Auseinandersetzung mit dem Problem des Wohnungsleerstandes, In: Keim, Karl-Dieter (Hg.):  Regenerierung schrumpfender Städte - zur Umbaudebatte in Ostdeutschland, Erkner, S. 69-97

Kabisch, Sigrun/ Bernt, Matthias 2002: Praxis ohne Theorie – Thesen zu Wissensdefiziten in der Stadtumbau-Debatte, In: PlanerIn, Heft 1-2003