Es wird Bilanz gezogen. Zum einen liegen aus 16 Modellquartieren der Bundesländer erste Erfahrungen und Erkenntnisse  in der Umsetzung des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“ vor.[1] Zum andern beginnt derzeit eine breit angelegte bundesweite Programmevaluierung, um Zielorientierung und Wirksamkeit dieses integrierten Stadtentwicklungsansatzes zu untersuchen.

Schon zeichnen sich Konturen ab. Der anspruchsvolle Ansatz, nämlich einer drohenden sozialräumlichen Polarisierung und Spaltung der Städte Einhalt zu bieten und eine nachhaltige Entwicklung sicherzustellen, hat in den meisten Modellstädten zu einer Vielzahl von integrierten Projekten geführt, die der Beseitigung von grundsätzlichen und örtlichen Defiziten dienen sollen, die Hoffnung und Stabilität schaffen sollen, die Kooperationsbeziehungen zwischen den Akteuren vor Ort stärken sollen.

Gleichzeitig haben die Programmziele – so scheint es – die strukturelle Ebene von Politik und Verwaltung noch kaum erreicht: tradiertes Ressortdenken dominiert nach wie vor das Verwaltungshandeln, gebietsbezogene Modelle und Instrumente der Steuerung und Zusammenarbeit bleiben auf Leitungsebene weithin in Absichtserklärungen stecken, die Bündelung von Ressourcen beschränkt sich auf traditionelle Felder und neue Förderprogramme.

Diese Versäumnisse wirken  um so schwerwiegender, als sich seit dem Start des  Programms „Soziale Stadt“ 1999 in strukturschwachen Regionen, vor allem in den ostdeutschen Städten, Probleme und Herausforderungen zugespitzt haben. Sozialräumliche Polarisierungen werden durch die enorme Dynamik von Schrumpfungsprozessen überlagert und verstärkt. Die Symptome sind bekannt: Wirtschaftlicher, politischer und gesellschaftlicher Strukturwandel gehen einher mit Geburtenrückgang und Alterung der Bevölkerung, Abwanderung und zunehmender Armut, sozialer und ethnischer Segregation. Infrastruktureinrichtungen und Wohnungen stehen zunehmend leer – inzwischen wird der Leerstand auf 1,3 Mio Wohnungen beziffert – und in einigen Städten droht bereits die Verödung von Quartieren. Wohnungsunternehmen und private Vermieter tragen hohe finanzielle Risiken und Kommunen tun sich schwer, ihre Pflichtaufgaben zu erfüllen und den Eigenanteil für Förderprogramme zu finanzieren.

Seitdem das Bundeskabinett am 15. August 2001 das Programm "Stadtumbau Ost - für lebenswerte Städte und attraktives Wohnen" in Höhe von 1,1 Milliarden Euro - durch die neuen Länder in gleicher Höhe kofinanziert  - beschlossen hat, werden damit die zentralen Handlungs- und Steuerungserfordernisse mit zwei Förderprogrammen  beantwortet: „Soziale Stadt“ und „Stadtumbau Ost“. Ihr notwendiges Zusammenwirken wurde bisher jedoch kaum thematisiert und eingefordert.[2]

Gleichzeitigkeiten, Verflechtungen, Schnittstellen

Die Gleichzeitigkeit von sozialräumlicher Polarisierung und der enormen Schrumpfung ostdeutscher Städte wirft Fragen auf hinsichtlich der Zielrichtung des Programms „Soziale Stadt“ und zur Verteilung von Mitteln in der BRD, bzw. zur Gebietsauswahl in Ländern und Kommunen.

Auszugehen ist von andersartigen strukturellen Bedingungen von Stadt, die Aktivitäten von Bürgern im Sinne kleinteiliger privater Beträge zur Erneuerung von Lebensräumen begünstigen. Im Mittelpunkt dieser Perspektive steht der „Verflechtungsraum“ unterschiedlicher Verflechtungsarten und Dimensionen (örtlich bis global) mit seiner Bedeutung für die Stärkung lokaler Ökonomien.

Der Raum der „Sozialen Stadt“ wird damit einerseits als materielle Grundlage für Produktion und Reproduktion in den Mittelpunkt der Förderungen gerückt. Er wird andererseits, hinsichtlich seiner stadtökonomischen und sozialen Bedeutung, als immaterielle Basis für die Stärkung von Lebenswelten in Verhältnis gesetzt zu den leistungsschwächer werdenden Systemwelten der öffentlichen Haushalte. Diese perspektivische „Verortung“ von Verflechtungsbeziehungen entspricht der Dialektik der Trennungen von Raum und Zeit, die in der spätindustriellen Entwicklung ihren Höhepunkt überschritten zu haben scheint und Anzeichen gegenläufiger Bewegungen in dezentralen räumlichen Veränderungen an einzelnen Orten, meist noch an den Stadträndern, zeigt.

Die Programme „Soziale Stadt“ und „Stadtumbau Ost“ haben Schnittstellen in der notwendigen Bestimmung von Gebieten, in denen die Erneuerung von Stadt materiell und immateriell gestützt werden soll. Um die Mittel des Programms „Soziale Stadt“ (mit Aufforderungen für den  nicht-investiven Maßnahmenbereich) und die Mittel zum „Stadtumbau Ost“ (mit Schwerpunkt in Rückbau und vorbeugendem Ausgleich von Entwertung, d.h. im investiven Maßnahmenbereich) im Sinne einer korrelierenden Steigerung beider Förderzielrichtungen zusammenzuführen, ist es notwendig, hierfür Zeichen zu setzen und geeignete Strategien für relevante Standorte mit dem Potential für Initialzündungen aufzuzeigen.

In der Bestimmung dieser Zeichen, Strategien und Standorte ist grundsätzlich und neu innerhalb der Länder und Kommunen zu überlegen, welche strukturellen Bedingungen von Stadt und welche Kulturen in Zukunft Erneuerungsaktivitäten tragen können. 

Die nun einsetzende Evaluierung von Zielvorgaben, Wirksamkeit und Erfolgen des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“ hat ihre förderrechtliche Grundlage in Art. 104a Abs.4 GG. Sie überprüft das Leitziel der Förderung von „Maßnahmen zur innovativen, nachhaltigen Stadtentwicklung“ schwerpunktmäßig unter zwei Aspekten:

-       Definition und Erfüllung der darin proklamierten politischen Ziele,

-       Übereinstimmung der Förderungsbedingungen mit tatsächlichen Bedarfen und materiellen Bedingungen.

Die Bestimmung und Erfüllung von politischen Zielen hängt zu großen Teilen ab von den politischen Aktivitäten der Bürger, bzw. von deren Befähigung zur Mitwirkung bei einer sozial, ökonomisch und ökologisch ausgewogenen Entwicklung. Die Übereinstimmung von Förderungsbedingungen mit tatsächlichen Bedarfen hängt ab von den Bedingungen des Lebens in der Kommune, nicht zuletzt vom Stand der räumlichen Organisation von Funktionen und ihren Auswirkungen auf die Beschaffenheit von Lebensbedingungen im Alltag. Es geht darum, Lücken zwischen Lebenswelten und Systemwelten zugunsten der Lebenswelten zu schließen.[3] 

Ein Aufdecken von tatsächlichen Bedürfnissen und möglichen Bedarfen und eine Überprüfung vermeintlicher Zwänge und tradierter Routinen von Politik und Verwaltung ist notwendig, um auch und gerade die benachteiligten Gruppen der Bevölkerung zu ermutigen, ein Empfinden für eine Qualität von Lebensbedingungen zu entwickeln und auszudrücken.[4]

Nur auf der Grundlage einer Hoffnung auf den Sinn von Beiträgen zu solcher Qualität kann Verantwortungsübernahme wachsen. Das Problem dabei ist: Viele Bürger und Politiker, auch diejenigen, die es sich finanziell leisten könnten, haben den Blick verloren für eine Qualität von Umwelt, die auch Lebensbedingungen ohne hohe Preise für elitäre Enklaven (z. B. „gated communities“ USA) oder für immer weiter gesteigerte technische Ausrüstung (Standardisierung des Wohnungsbaus) lebenswert macht. Dies ist ein generelles Problem unserer Zeit zum Ende der industriellen Entwicklung. Es gibt eine Gewöhnung an einen Wandel der Stadträume, der Flächen zum günstigsten Preis nutzt, ohne in die Erneuerung zu investieren (die „schrumpfende Stadt, die wächst“ mit Vorbildern in der amerikanischen Stadtentwicklung seit 1930), und der Bedingungen der Konzentration und Trennung von Funktionen fortschreibt, ohne die aktuellen Tendenzen zur Mischung von Nutzungen an dafür geeigneten Orten in geeigneter Weise zu fördern.[5]   

Forschungsrelevante Fragen zur Wirksamkeit des Programms „Soziale Stadt“

Die Überprüfung des Programms „Soziale Stadt“ und seiner Umsetzung betrifft drei Ebenen der involvierten Politikbereiche: EU-Politik und Bund, Länder und Kommunen. Der inhaltliche Schwerpunkt liegt bei der Überprüfung der Erfolge von Beiträgen zur Stärkung der Erneuerung wirtschaftlicher Kräfte und sozialer Stabilität innerhalb der Kommunen, als kleinsten Einheiten der „Systemwelten“ von Politik und Planung.

Forschungsrelevante Fragen betreffen folgende Aspekte:   

Verteilung von Mitteln

In welchem Verhältnis steht die Verteilung von Maßnahmen pro Ländern zu den Zielen der Förderung, wenn diese zugunsten einer stärkeren Transparenz der Politik und einer veränderten Bewertung materieller Bedingungen neu definiert werden? Insbesondere: Gibt es einen verstärkten Förderungsbedarf in den neuen Bundesländern, der nicht nur infolge anderer Problemlagen, sondern auch infolge andersartiger, höherwertiger Potentiale für innovative Veränderungen entsteht und bundes- sowie EU-weit von Bedeutung ist? Was bedeutet dies für die quantitative Verteilung von Mitteln bzw. förderungswürdigen Maßnahmen in der BRD?

Gebietsauswahl innerhalb der Länder und Kommunen

Welche Kriterien für die Förderung sind bisher und zukünftig relevant? Gibt es länderspezifische Kriterien und Verfahren? Können Gemeinden / Maßnahmen aus dem Programm entlassen werden? Welche müssen neu dazu genommen werden? Wie wird die Abgrenzung von förderungsrelevanten Stadtteilen innerhalb der Kommunen bestimmt? Sind weiterhin die beiden Typologien von Altstadtquartieren und peripheren Lagen von gleicher Bedeutung? Wie verhalten sich die Förderungsgebiete zu den Entwicklungskonzepten der Kommunen? Stehen die Rückbau-Konzepte der Kommunen in Ostdeutschland in Übereinstimmung mit der Auswahl förderungswürdiger Gebiete?

Gegenstände der Förderung

Welche Erfolge und Misserfolge des Programms gibt es? Woran werden sie gemessen? Sind die Länder und Kommunen zu einer ehrlichen Kritik der herrschenden Politik und der Förderungs-Bedingungen für die Stadterneuerung bereit? Sind die Länder bereit zu gemeinsamen Abstimmungen über eventuelle neue Förderungsprioritäten, die in den Zielen des Programms angelegt sind, aber erst durch aktuelle Prozesse der Entwicklung (z. B. von Leerstand und Abwanderung in Ostdeutschland) in ihrer besonderen Brisanz offenbar werden?

Kosten

Der durchschnittliche Kostenrahmen pro Maßnahme und/oder Gemeinde auf Bundesebene und Landesebene schwankt zwischen 65.000 und 600.000 Euro pro Jahr und Land. Da die Maßnahmen innerhalb eines Landes nicht alle gleich sind, kann es auf Landesebene weitere signifikante Unterschiede zwischen den Projekten geben. Wie lassen sich Unterschiede begründen, und wie sind die Förderhöhen zu den unterschiedlichen Inhalten der Maßnahmen ins Verhältnis zu setzen?

Vergabe von Mitteln

Im Rahmen der Evaluierung eines so vielschichtigen Programms geht es nicht um den Aspekt der potentiellen Einsparung, sondern um eine Optimierung der Förderungsbedingungen zugunsten der Ziele.

In welchem Verhältnis steht die Vergabe von Mitteln zu den jeweiligen tatsächlichen Inhalten der Förderung? Welche Maßnahmen in welchen Lagen erhalten Priorität? Sind Neugewichtungen notwendig?

Erfahrungsaustausch und Akteure

Wie sind vorhandene Erfahrungen mit dem Verfall und der Erneuerung von Stadtteilen in Europa zugänglich zu machen und für das Programm zu nutzen? Welche Akteure der internationalen Vernetzung können zusätzlich aktiviert werden? Welche Rolle können Hochschulen oder auch Schulen dabei übernehmen? Welche Lernprozesse stehen an? Wie funktioniert die Vernetzung auf Landesebene (Arbeitsgemeinschaften etc.), auf Gemeindeebene (falls mehrere Maßnahmen vorhanden) und zwischen den Programmbegleitungen der Modellgebiete?

Auswahl von Modellgebieten

In welchem Verhältnis steht die Auswahl der Modellgebiete der Bundesländer zu generellen Zielen im Programm „Soziale Stadt“? Inwieweit können die Modellgebiete als typisch für die Problemlage in den jeweiligen Ländern gelten? Welche Rolle spielt die fachspezifische Ausrichtung der Programmbegleitung für die Durchführung in den Modellgebieten?

Bürgerschaftliche Initiativen und kooperative Netzwerke

Auf welchen Ebenen und mit welchen Mitteln ist eine Aktivierung von Bürgern im Sinne der Hilfe zur Selbsthilfe zu erreichen? Welche neuen (selbsttragenden) Vor-Ort-Strukturen sind vorhanden, und wodurch lässt sich deren langfristige Tragfähigkeit gewährleisten? Wie sind neues Bewusstsein und Vertrauen zwischen Politik und Bürgern herzustellen und wie langfristig zu sichern? Angesichts der Ausgangssituation des in vernachlässigten Gebieten oft zum Erliegen gekommenen politischen Lebens ist an Hand typischer Fälle (auf der Bandbreite von „best practice“ und „bad practice“) zu untersuchen, ob und ggf. durch welche der angebotenen typischen Maßnahmen wieder ein selbständiges Gemeinwesen entstanden ist bzw. wann nicht.

Förderfähige Gebiete: notwendige Grenzüberschreitungen

Der Einsatz von Städtebaufördermitteln setzt – dies gilt auch für das Programm „Soziale Stadt“ – auf Basis verschiedener Indikatoren eine Begrenzung der Gebiete voraus, wobei derzeit eine Konzentration auf zwei Quartierstypen stattfindet: auf gründerzeitliche und altindustrielle Altbauquartiere sowie Neubausiedlungen der 60er- bis 80er-Jahre. Gleichzeitig erweist sich jedoch die Sicht auf die Gesamtstadt und die Fokussierung auf räumliche und zeitliche Verflechtungen als unabdingbar: auf die Verflechtungsräume zur Stärkung der lokalen Ökonomie und die im Kontext des Stadtumbaus sich herausbildenden „Quartiere auf Zeit“.

Potenzialgebiete: Stärkung der lokalen Ökonomie

Die Überprüfung der Kriterien der Förderungsfähigkeit zugunsten einer „innovativen, nachhaltigen Stadtentwicklung“ sollte vorhandene und gewünschte Tendenzen der dezentralen Herausbildung neuer Nutzungsmischungen an dafür geeigneten Orten sowie neue Raumbedarfe berücksichtigen. Sie sollte darauf zielen, wirtschaftlich benachteiligte Gruppen der Bevölkerung an diesen Tendenzen der Bodennutzung in einer für sie geeigneten und leistbaren Weise teilhaben zu lassen und ihnen bereits vorhandene und mögliche neue „Verflechtungsräume“ als materielle Basis für den Aufbau lokaler Ökonomien – mittels flankierender Maßnahmen der Boden- und Wohnungspolitik -  zu erschließen.

Rückbaugebiete des Stadtumbaus: Integration und Stabilität für die Gesamtstadt

Mit der Umsetzung des Bund-Länder-Programms „Stadtumbau-Ost“  entwickelt sich auch – wie in Schwedt/Oder - ein neuer Quartierstypus: das „temporäre Quartier“, der  „Stadtteil auf Zeit“. Hier finden nach und nach Abrisse statt und löst sich das soziale Gefüge auf, ziehen Bewohner aus und um oder warten auf eine Wohnung. Schulen und Kitas werden geschlossen. Die Umsetzung der Stadtumbaukonzepte nimmt mehrere Jahre in Anspruch. Quartiere, in denen ein flächenhafter Abriss stattfindet, befinden sich in einer unausweichlichen Abwärtsspirale, die dennoch mit positiven Impulsen gestaltet werden muss, um Stadtteilleben aufrechtzuerhalten und die Integration in die Gesamtstadt zu ermöglichen.

Hier sollte das Bund-Länder-Programm „Soziale Stadt“ Unterstützung bieten: durch „temporäre Projekte“, durch Stabilisierung von Institutionen und Personen, den Aufbau von Beteiligungsstrukturen,  durch Stadtteilmanagement. Auch wenn die Programmphilosophie der „Sozialen Stadt“  im eigentlichen Sinne - Stabilisierung, Aufwärtsentwick­lung, Wiederherstellung eines Gemeinwesens, selbst­tragenden Strukturen – in Teilbereichen aufgrund flächenhafter Abrisse nicht umgesetzt werden wird, so geht es darum, die Gleichzeitigkeit von Rückbau und sozialem Ausgleich zu organisieren. Der investiv orientierte „Stadtumbau“  benötigt die spezifische Integrations- und Kommunikationsfunktion der „Sozialen Stadt“.

Kritische Überprüfung

Dies bedeutet u. a. eine kritische Überprüfung der bisherigen beiden Kategorien zur grundsätzlichen Charakteristik von förderungswürdigen Gebieten („Innerstädtische oder innenstadtnahe (oft gründerzeitliche) Quartiere in benachteiligten Regionen mit nicht modernisierter Bausubstanz und deutlich unterdurchschnittlicher Umweltqualität“ sowie „Große Wohnsiedlungen aus der Nachkriegszeit und Wohnsiedlungen der abgezogenen Streitkräfte mit wenig individueller Architektur, fehlender Nutzungsmischung und unzureichender sozialer Infrastruktur“) unter Berücksichtigung örtlicher Besonderheiten zugunsten der Stärkung von „Verflechtungsräumen“.

Die beiden genannten Kategorien betreffen jeweils Teilmärkte des massenhaft erstellten Wohnungsbaus. Von Bedeutung für die weitergehende Berücksichtigung ist jedoch nicht allein der Zustand von Bausubstanz und technischer Ausstattung, sondern die Veränderbarkeit der räumlichen Bedingungen innerhalb der Raumgefüge mit den jeweiligen örtlich besonderen Potentialen für wandelnde Nachfragen an unterschiedlichen Standorten innerhalb der Region. Periphere Standorte und Großsiedlungen in Randlage, - meist zunehmend fragmentiert gelegen in „Zwischenzonen“ -, sind unter raumstrukturellen und lokal- sowie gesamtwirtschaftlichen Aspekten verstärkt auf ihre Förderungswürdigkeit hin zu prüfen. Nutzungsmischungen mit Geschäften und Dienstleistung in den Erdgeschossen und hohe Stabilität der Wohnbevölkerung sind jedoch auch in diesen Lagen als Merkmale der Förderungswürdigkeit weiterhin unbedingt anzuerkennen.

Die Unterstützung des Erhaltes und des Aufbaus von „Verflechtungsräumen“ betrifft vor allem den Schutz privater Räume für eine unbestimmte Vielfalt an Tätigkeiten, z. B. auch zu Zwecken der Ausführung von Arbeit.[6] Sie betrifft gleichermaßen die Stärkung öffentlicher Räume durch Offenhalten von öffentlichen Räumen für Fremde sowie durch Regelung von Nutzung und Gestaltung umgebender privater Flächen.[7] Soziales Handeln und siedlungsstrukturelle Entwicklung gehen hier potentiell eng verbundene Synthesen ein, die in den Ländern grundsätzlich geregelte rechtliche Voraussetzungen und Interpretationsspielräume haben,[8] deren raumstrukturelle Potentiale in Ostdeutschland jedoch einer besonderen Ausleuchtung bedürfen.[9]

Da Ostdeutschland für eine innovative Integration von Freiräumen in Siedlungsräume richtungsweisend sein könnte, wäre dieser Aspekt für eine Gewichtung der Verteilung von Mitteln im Bundesgebiet unbedingt zu berücksichtigen. Maßnahmen mit der Perspektive von weniger innovativem Wandel sollten demgegenüber einer verstärkten Begründung im Kontext von Kommune und Bundesland bedürfen.

Fazit

Ostdeutsche Städte sind von Schrumpfungsprozessen besonders stark betroffen und gelten als „Pilotprojekte für den Wohnungsmarkt der Zukunft“. Noch bleibt offen, inwieweit sie diesem Anspruch gerecht werden können. Da die Lasten gesamtstädtischer Schrumpfungsprozesse in den Stadtteilen und zwischen den Bewohnergruppen als Verluste und ungleich verteilt werden, wird die Zukunft schrumpfender Städte in starkem Maße davon abhängen, ob ein Interessenausgleich zwischen den Akteuren und ein Chancenausgleich zwischen den Teilbereichen der Städte gelingt.  Das Programm heißt „Soziale Stadt“, nicht „Soziale Stadtteile“: im Zusammenwirken der beiden Förderprogramme gilt es die Programmziele einzulösen, auszuweiten und zu modifizieren. Die derzeitige Unterstützung der Wohnungswirtschaft mit investiven Mitteln für den Stadtumbau dient ausdrücklich ihrer Aktivierung für weitergehendes unternehmerisches Handeln. Kann diese Unterstützung nicht mit Handlungsfeldern zum Aufbau neuer Verflechtungsräume definitiv kombiniert werden? Da wir davon ausgehen, daß die "Soziale Stadt" in stärkerem Maße als bisher der relativen Eigenständigkeit von Orten als Lebens- und Wirtschaftsräume Rechnung trägt, sind auch die Förderkonditionen des Programm "Stadtumbau Ost" im Gegenzug auf notwendige Veränderungen hin zu überprüfen. Der derzeitige Ausschluß von Grundzentren entspricht nicht dem Ziel der Stärkung kleinräumlicher Verflechtung und lokaler Ökonomien und wäre deshalb zu relativieren.